C.P.C. Crispín García Viveros
Socio Director de HLB García Viveros y Asociados, S.C.
crispingarcia@hlbags.com.mx

Una de las actividades que con mayor frecuencia los Contadores Públicos tenemos que enfrentar se refiere a la facultad que el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) como autoridad fiscal autónoma, las disposiciones legales le confieren, respecto a fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones que un patrón de la especialidad mencionada están afectos; con lo cual nos vinculamos al participar como asesores de esos patrones, o bien, como responsables de la administración de cualquier empresa para el cumplimiento de estas obligaciones

En razón del espacio con que se cuenta para exponer el tema arriba señalado, no es posible analizar cada una de sus partes, por lo que en este trabajo nos enfocaremos en el análisis del documento que el IMSS está utilizando para ese fin; explicaremos su contenido, complejidad e incluiremos una serie de recomendaciones prácticas para su atención.
La información y documentación que se deberá proporcionar al IMSS es la siguiente:

• Movimientos afiliatorios de alta, baja y modificaciones de salario de sus trabajadores, presentados al Instituto Mexicano del Seguro Social, en papel o en dispositivo magnético.
• Dispositivo magnético que contenga el archivo individualizado del pago de cuotas obrero patronales mensuales, de Seguros de Enfermedades y Maternidad, de invalidez y Vida, de Riesgos de Trabajo, de Guarderías y Prestaciones Sociales; y bimestrales de Seguros de Retiro y, Cesantía en Edad Avanzada y Vejez, mediante el Sistema Único de Autodeterminación (SUA), con el comprobante de pago.
• Declaraciones mensuales del impuesto sobre nóminas o su equivalente.
• Libros de contabilidad: Diario y Mayor.
• Registros auxiliares.
• Balanzas mensuales comprobación a tercer nivel.
• Pólizas de registro: de diario, de ingresos y de egresos.
• Nóminas semanal, quincenal o mensual, según
• corresponda a todos los trabajadores; listas de raya, tarjetas de control de pagos, tarjetas individuales de percepciones, recibos de sueldos y salarios, de gratificaciones, de prestaciones y otros comprobantes de retribuciones de los trabajadores que participaron directamente en la obra de construcción señalada en el primer párrafo de este oficio.
• Control de asistencia, así como las tarjetas de control de asistencia y de control de tiempo laborado de los trabajadores que participaron directamente en la obra.
• Recibos de honorarios y de Honorarios asimilables a sueldos y salarios, de las personas físicas que participaron directamente en la obra de construcción de que se trata.
• Contrato celebrado con el propietario de la obra o contratante para la ejecución de la obra de construcción, Planos arquitectónicos de la obra de construcción autorizados, licencias o permisos de construcción, bitácora de obra, el documento que compruebe el periodo de ejecución de la obra de construcción, contrato de obra, estudio de indirectos y utilidad.
• Contratos celebrados con la dependencia o entidad contratante, autorizaciones de subcontratación emitida por la dependencia o entidad contratante, estudio de indirectos y utilidad, facturas y estimaciones, acta de recepción o finiquito de la obra de construcción, Planos arquitectónicos de la obra de construcción autorizados, licencias o permisos de construcción, bitácora de obra, el documento que compruebe el período de ejecución de la obra de construcción , contrato de obra, propuestas técnica y económica.
• Facturas expedidas.
• Subcontratos celebrados para la ejecución de una parte o fase de la obra de construcción de que se trata y facturas, recibos o comprobantes fiscales emitidos por subcontratistas o destajistas que intervinieron en la obra señalada.
• El presupuesto de la obra de construcción, los análisis de precios unitarios, la explosión de insumos y las estimaciones preliminares de los componentes de mano de obra.
• Los avisos que a la fecha hayan sido presentados ante el Registro Federal de Contribuyentes (De inscripción y cambio de situación fiscal, formas R-1 y R-2; forma RU Formato Único de solicitud de inscripción y avisos al Registro Federal de Contribuyentes).
• Aviso de inscripción ante el Instituto Mexicano del Seguro Social como patrón de su domicilio fiscal y el correspondiente al del domicilio de la obra de construcción.
• Aviso de notificación del domicilio de la obra, Aviso de Registro de la Obra o Afil-15, Aviso de Registro de Obra Subcontratada, Aviso de Incidencia de Obra o de Terminación de Obra, según corresponda.
• Relación de trabajadores presentado en términos del Reglamento del Seguro Social Obligatorio para los Trabajadores de la Construcción por Obra o Tiempo Determinado.

A continuación los comentarios en relación con el documento anterior.

• Está fuera de duda la facultad que el IMSS tiene de fiscalizar; sin embargo, cuando se trata de revisar una obra, el escenario cambia, sin pretender decir que esas facultades se reducen, pero atendiendo a las disposiciones legales enfrentamos un problema, que se refiere a la información que está requiriendo el IMSS, lo que, en principio, me parece excesiva e inclusive, en algunos casos, fuera del marco legal (ver los puntos 3 y 9) y, por otra parte, va a generar una gran carga de trabajo al patrón fiscalizado, pues la mayoría de la información no tiene obligación de tenerla identificada por obra; esto, independientemente, de su posible conveniencia, ya que en términos de las disposiciones aplicables en materia de la Ley del Seguro Social (LSS), solo el registro identificado como nómina o lista de raya debe llevarse por obra. Por lo tanto, una gran parte de la información solicitada se tendrá que seleccionar para presentarse al IMSS.
• En cuanto a la fundamentación de la facultad, considero que es adecuada, pero excesiva. Lo conveniente sería que se mencionaran los artículos que tienen vinculación con la actividad que se pretende (revisar el cumplimiento de obligaciones respecto de la obra, lo cual se circunscribe al registro antes señalado, es decir, la nómina o lista de raya y solo en el caso de que el patrón contrate personal por obra tiempo determinado, el cumplimiento del Reglamento del Seguro Social obligatorio para los trabajadores de la construcción por obra o tiempo determinado, que en adelante lo llamaremos Reglamento de la Construcción).
• En relación con el plazo que se concede al patrón me parece incorrecto e inadecuado. Incorrecto, al conceder cinco días hábiles, que están comprendidos en el artículo 18 del Reglamento de la Construcción, pero no se aplica a todos los patrones de la construcción y, por otra parte, ese plazo está concebido como un segundo paso en la fiscalización de la obra, ya que, primero, debe requerirse información, y si el patrón no la entrega, entonces debe requerirse por segunda vez, concediendo el plazo antes señalado; por lo tanto, debería aplicarse el plazo de 10 días hábiles que contempla el artículo 12 A de este Reglamento. Es inadecuado el plazo de cinco días hábiles por la gran cantidad de información que el IMSS está requiriendo y que el patrón deberá recabar para cumplir con él.
• Por otra parte, no podemos dejar de señalar que el texto es amenazante, sobre todo cuando se apercibe de imponer multas, pero, más aún, el de utilizar otra información o bien estimar. Al respecto, es importante que el patrón de la construcción esté consciente de que esas posibilidades existen; sin embargo, para que el IMSS las aplique se debe respetar el marco legal y, en consecuencia, salvo la imposición de multas que, en términos generales se está hablando de 20 días de salario mínimo, todo lo demás deberá fundarse y motivarse, ya que no son facultades discrecionales sino facultades regladas y, en consecuencia, siempre tendrá el señalado patrón el recurso de defender sus derechos acudiendo a los medios de defensa a su disposición, circunstancia que debe ejercerse en todo momento, con lo cual obligaremos a que el IMSS sea respetuoso del marco legal vigente.
• Lo que es de mayor preocupación se refiere al requerimiento en comentario en cuanto a la materia de fiscalización, puesto que como ya lo señalamos, no está en duda esa facultad, pero en mi opinión hay una mezcla entre las facultades que se le conceden al IMSS en la materia en el texto del requerimiento señalado y que están acotadas por lo previsto en las fracciones XV, XVIII y segundo párrafo de la fracción XVIII del artículo 351 de la LSS, que para pronta referencia a continuación transcribo:

XV.    Determinar la existencia, contenido y alcance de las obligaciones incumplidas por los patrones y demás sujetos obligados en los términos de esta Ley, aplicando en su caso, los datos con los que cuente o con apoyo en los hechos que conozca con motivo del ejercicio de las facultades de comprobación de que goza como autoridad fiscal o bien, a través de los expedientes o documentos proporcionados por otras autoridades fiscales;
XVIII.    Ordenar y practicar visitas domiciliarias con el personal que al efecto se designe y requerir la exhibición de libros y documentos, a fin de comprobar el cumplimiento de las obligaciones que establece la Ley y demás disposiciones aplicables;
XXVIII.    …Asimismo, el Instituto podrá requerir a los patrones, responsables solidarios o terceros con ellos relacionados, sin que medie visita domiciliaria, para que exhiban en las oficinas del propio Instituto, a efecto de llevar a cabo su revisión, la contabilidad, así como que proporcionen los datos, otros documentos o informes que se les requieran.

En lo antes transcrito están las facultades que el IMSS tiene respecto al tema en comentario. Reconociendo que la interpretación de esas disposiciones no debe hacerse leyéndolas de manera aislada, pues debemos atender a la interpretación armónica de éstas, pero para efectos de lo que se comenta, es importante señalar que lo transcrito es lo que en términos constitucionales puede hacer el IMSS; por lo tanto, aun cuando el segundo párrafo de la fracción XXVIII, permite la revisión en las oficinas del IMSS, sin que antes exista una orden de visita, no les faculta para hacerlo de manera discrecional, sino que dicha revisión, en todo caso, debe prever la posibilidad de que el patrón revisado conozca las situaciones determinadas y, en su caso, pueda tener derecho a los medios de defensa que la ley le concede. Por lo anterior, no hay claridad en el contenido del documento y, más bien, tiende a ser un documento que en principio atemoriza a los patrones de la construcción, sobre todo, cuando una mayoría de éstos son medianos y pequeños empresarios con poca capacidad de asesoría en la materia.

• Cabe señalar que, de acuerdo con el texto y la experiencia que hemos acumulado al respecto, la intención del IMSS es tener argumentos para proceder a estimar, señalando que algunos de los puntos requeridos no fueron atendidos por el patrón y procede la estimación. Al respecto, debe quedar claro que el artículo 18 del Reglamento de la Construcción es lo suficientemente preciso, para considerar que, aun cuando falte alguno de los datos, informes y documentos que le son requeridos al patrón, debe aplicarse lo que establece éste en su primer párrafo que a la letra señala:

Artículo 18. Cuando los patrones no cumplan con las obligaciones a su cargo previstas en la Ley y en sus reglamentos, serán notificados por el Instituto, para que dentro de los cinco días hábiles siguientes a aquél en que surta efectos la notificación respectiva, le proporcionen los elementos necesarios para determinar el número de trabajadores, sus nombres, días trabajados y salarios devengados que permitan precisar la existencia, naturaleza y cuantía de las obligaciones incumplidas.

(El énfasis añadido es nuestro.)

Lo anterior, establece, con toda precisión, que los datos destacados en negritas permiten al IMSS hacer la estimación, cuando los datos no sean proporcionados por el patrón. Esto, llevado al extremo y señalado en diversas resoluciones jurisdiccionales, aun cuando dicha información sea incompleta, no da lugar a la estimativa de una manera directa; por lo tanto, es importante que los patrones de la construcción tengan claro lo anterior, sin que se pretenda promover que evadan su responsabilidad de asegurar a los trabajadores que le prestaron servicios en la obra de que se trate, pero que, tampoco por falta de algún dato, informe o documento se llegue al extremo de la estimación.

Recomendaciones respecto a la atención de este requerimiento

• Invariablemente, deberá atenderse el oficio que se comenta, en su caso, solicitando un plazo adicional, para lo cual podrán fundamentarse en el artículo 12 A del Reglamento de la Construcción, para que se otorgue el plazo de 10 días hábiles que contempla el artículo.
• Para que la revisión de la obra proceda, debe estar concluida y, en su caso, dentro del plazo de 90 días hábiles que tiene el IMSS para efectuar la revisión, considerando lo que establece la fracción I del mencionado artículo 12 A.
• Al contestar se puede señalar que la información correspondiente a algunos de los datos requeridos obran en poder del IMSS, por lo que puede obtenerlos de los archivos que al respecto debe llevar del patrón en revisión, siempre y cuando el patrón haya cumplido con sus obligaciones; tal es el caso de los puntos 1, 2, 16, 17 y 18 del oficio en análisis.
• De manera estricta atender lo previsto en los puntos: 4, 5, 6, 7 y 8 del oficio en comentario, correspondientes a la obra en revisión.
• En todo caso, si es que existen diferencias a pagar en opinión del IMSS, por ningún motivo aceptar hacer pagos adicionales, salvo que sean de poca cuantía (situación con la cual, en lo personal, no coincido). Sin embargo, debo reconocer que en la práctica puede ser lo procedente, pero en todo caso debe ser determinado por esa autoridad y no por el patrón de la construcción, al cual se le estaría orillando en muchos casos inclusive a mentir al pretender formular pagos de manera “voluntaria”, que no están soportados por las correspondientes nóminas y en consecuencia se está incurriendo en una situación indebida.

Conclusión
Considero que el oficio mediante el cual el IMSS requiere de datos, documentos e informes para revisar el cumplimiento, por parte de los patrones de la construcción, de sus obligaciones en relación con una obra, es excesivo, amenazante y poco claro. Sería prudente que el oficio se simplifique y se centre en las obligaciones a fiscalizar, sin dejar de considerar que una gran mayoría son pequeños y medianos constructores, cuya situación demanda un tratamiento acorde a sus circunstancias, sin que ello involucre que no cumplan con su obligación fundamental: el aseguramiento de sus trabajadores.
Es importante que la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción considere dentro de los temas que trata con el IMSS, el correspondiente al asunto en comento, lo cual así lo tiene establecido.
Se debe priorizar la revisión de obras de la industria de la construcción, promover el aseguramiento de los trabajadores y no buscar recaudar cuotas de manera estimada; de ser así, se estaría incumpliendo con el objetivo básico de la seguridad social mexicana.