C.P. Jorge Barajas Palomo
Expresidente del IMCP y del IMAI
sajarab@prodigy.net.mx

Si el diagnóstico resultante de la auditoría al desempeño de una determinada organización es satisfactorio, es decir, si en opinión del equipo de auditores especializados e independientes responsables de su evaluación está cumpliendo con su misión en los términos de su visión, eso significa que dicha organización rinde cuentas a la sociedad en la que actúa, de acuerdo con lo que esta le encomendó –tácita o expresamente–, por lo cual se declara conforme y así lo señala la auditoría, que viene a aumentar su credibilidad y su confianza

La relación entre estos dos conceptos es, pues, evidente, y hasta podría decirse que entre ellos hay una simbiosis tal que los fusiona, al punto de que uno no puede vivir si el otro no existe porque de su asociación ambos obtienen provecho; esto es, precisamente, lo que le da sentido al hecho de ser simbionte.
En buena medida, esta identificación entre auditoría al desempeño y rendición de cuentas se observa y explica por la historia que han compartido durante los pasados 20 años —lapso marcado por la especial circunstancia de corresponder a los últimos 10 del siglo postrero y a la primera década del presente—, que, además de las impresionantes innovaciones tecnológicas del genio del hombre, en México dejaron evidencia de nuestra participación, unos más activamente que otros, en patentes cambios políticos, económicos y sociales, incluidos los del desarrollo de nuestras disciplinas profesionales.

GÉNESIS
La realidad nos obliga a reconocer que nuestros análisis y propuestas deben hacerse invariablemente desde la óptica de la renovación constante, para lo cual conviene realizar un rápido repaso de los principales acontecimientos de esta génesis:
La Academia Mexicana de Auditoría Integral fue constituida en septiembre de 1994 y su creación fue precedida de riguroso proceso de estudio, discusión y análisis comparativo de prácticas aplicadas en otros países, siendo el referente más importante el de la Fundación Canadiense de Auditoría Comprehensiva (CFCA, por sus siglas en inglés).
La convocatoria a tan importante proceso de investigación fue hecha en 1990 por la entonces denominada Secretaría de la Contraloría General de la Federación, y a ella respondieron con entusiasmo y alta calidad profesional representantes de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados (así llamada también entonces, hoy Auditoría Superior de la Federación), del Instituto Mexicano de Contadores Públicos (IMCP) y del Instituto Mexicano de Auditores Internos (IMAI).
Según su declaración constitutiva como asociación civil, el objeto de la Academia es agrupar a los profesionales de distintas disciplinas que realizan actividades propias de la Auditoría Integral, la cual se define en el primer boletín que emite en septiembre de 1995 como “la evaluación multidisciplinaria, independiente y con enfoque de sistemas, del grado y forma de cumplimiento de los objetivos de una organización, de la relación con su entorno, así como de sus operaciones, con el objeto de proponer alternativas para el logro más adecuado de sus fines y/o el mejor aprovechamiento de sus recursos”.
En abril de 2003, ya habiendo modificado su denominación social por la de Academia Mexicana de Auditoría Integral y al Desempeño (AMDAID), tal como la conocemos hoy, expide su Boletín número 10 sobre el concepto de Auditoría al Desempeño, señalando que: “…es la evaluación de la actuación de una entidad a la luz de factores de desempeño que se consideran críticos para cumplir con su misión, en los términos de la visión que para ella se haya adoptado”; y en sus párrafos finales el boletín puntualiza que la diferencia fundamental entre ambas auditorías es de grado en su alcance, explicando que la integral tiene un enfoque más amplio, siendo así que la del desempeño puede considerarse como parte de aquella.
Entre los muchos estudios, reuniones de discusión y otras actividades llevadas a cabo por los grupos e individuos a que me he referido en el segundo párrafo de esta cronología, debe hacerse especial referencia al Primer Congreso Internacional de Auditoría Integral, celebrado en la Ciudad de México en octubre de 1992, en el cual participaron expositores provenientes de Alemania, Australia, Canadá, Estados Unidos de América, Francia, Japón, Nueva Zelanda, Reino Unido y México como país anfitrión.
En representación de los países de la región latinoamericana tuve la oportunidad de presentar algo que decidimos llamar “Modelo de Auditoría Integral para América Latina”, en el que planteamos dos propuestas cargadas de cierta novedad en ese tiempo: 1) adoptar en nuestro idioma el neologismo “Respondabilidad” como equivalente del neologismo anglosajón “Accountability” para liberar a la voz “rendición de cuentas” de su obscuro claustro de verdad a medias, y 2) transformar las Contralorías Generales y Tribunales de Cuentas de todos nuestros países (la Contaduría Mayor de Hacienda de México) en la Auditoría General de la Nación con plena autonomía constitucional respecto de cualquier otro órgano o poder del Estado, en la cual residiría la función de la Auditoría Integral, fortaleciendo al mismo tiempo la Auditoría Interna del Poder Ejecutivo como un estamento con independencia técnica y alto valor profesional.
En su discurso de toma de posesión como Presidente de los Estados Unidos Mexicanos el 1 de diciembre de 1994, el economista Ernesto Zedillo Ponce de León anunció que enviaría al Congreso de la Unión el proyecto de creación de una nueva entidad de fiscalización, y ya concluida su gestión —luego de un largo periodo que registró la discusión de varios proyectos, iniciativas y motivos en el Congreso de la Unión y en múltiples foros públicos y privados—, se aprobó la Ley de Fiscalización Superior de la Federación en diciembre del año 2000; pero le correspondió al Presidente, Vicente Fox Quesada, expedir el correspondiente Decreto de su publicación el 27 de diciembre de 2000 que le dio vigencia a partir del 1 de enero de 2001. De esta suerte, la Auditoría Superior de la Federación vino a sustituir a la antigua Contaduría Mayor de Hacienda, y entre las facultades para revisar la Cuenta Pública de cada año la ley le señaló la de determinar (sic) “el desempeño, eficiencia, eficacia y economía en el cumplimiento de los programas, con base en indicadores aprobados en el presupuesto”.
Podríamos decir que este hecho vino a culminar, al final del sexenio del Presidente Zedillo, una de las propuestas fijadas en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, que en su punto 2.3.4 señaló adicionalmente al objetivo de “promover el desarrollo de una auténtica instancia de fiscalización superior”, el de “perfeccionar los mecanismos de rendición de cuentas (sic) por parte de los servidores públicos e instituciones, a efecto de hacer más clara y transparente la gestión del gobierno”.
El 11 de junio de 2002 se publica en el Diario Oficial de la Federación la nueva ley denominada Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública que da nacimiento al Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI), y el 20 de enero de 2004 ve la luz en el mismo periódico oficial la Ley General de Desarrollo Social en cuyo marco se crea el Sistema Nacional de Desarrollo Social, acompañado del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), el cual emerge como organismo público descentralizado con personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía técnica y de gestión dentro del sector coordinado por la Secretaría de Desarrollo Social, entre cuyas funciones se incluyen las de aprobar los indicadores para medir el impacto de los programas de desarrollo social, verificar que dichos indicadores reflejen el cumplimiento de sus objetivos y metas, establecer criterios y lineamientos para las metodologías de evaluación de programas y emitir la convocatoria para los organismos evaluadores independientes.
Un nuevo ordenamiento en medio de esta avalancha legislativa es la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria del 30 de marzo de 2006, verdadero ícono del proceso que se desató a partir de la aparición de la AMDAID, porque vino a establecer la obligatoriedad de la evaluación del desempeño en la totalidad de las instituciones de la Administración Pública Federal, creando por disposición expresa de su artículo 111 el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED).
Es obvio que el caudal de reformas y nuevas disposiciones sobre los temas que estamos abordando hayan desembocado en importantes modificaciones a nuestra Constitución Política, como la relativa al Presupuesto basado en Resultados (PbR) que se incorpora en 2008 a los textos correspondientes, subrayando la importancia de fortalecer las relaciones entre la información que produce la evaluación del desempeño y la toma de decisiones sobre asignaciones prioritarias de gasto.
El relato de los acontecimientos que nos interesan en esta acuciosa materia no se agota con los hechos apuntados hasta aquí; por eso dije al principio que hablaría de los principales. Me veo obligado, entonces, para terminar, a elegir dos joyas que engarcen lo más alto de la corona, y opto por la Ley General de Contabilidad Gubernamental, de diciembre de 2008, que orienta la homologación financiera del gasto público para realizar análisis comparativos y evaluaciones del gasto en los tres órdenes de gobierno; y la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, promulgada en mayo de 2009, que acorta los tiempos entre la ejecución del gasto y su fiscalización (aunque mantiene el candado del principio de anualidad y revisión ex post), le otorga nuevas facultades de fiscalización directa a la aplicación de recursos federales por estados y municipios, e incorpora en su sacro nombre, para su entonación feliz por extraños y propios, la frase “Rendición de Cuentas”, aunque se abstiene de darnos luz sobre lo que hemos de entender al pronunciarla. Lástima, habrá que seguir esperando.

BABEL
A través de los siglos el hombre ha asociado el episodio de la Torre de Babel con la confusión generada para que no se entiendan más unos con otros, en justo castigo a su insensatez y su soberbia.
¿En dónde nos encontramos hoy después de recorrer y trabajar durante 20 años estos arduos caminos tan llenos de abismos y de cumbres como la tierra mexicana? —Creo que también estamos confundidos y dispersos.
En efecto, son muchos los instrumentos y los actores que participan en el planteamiento, diseño, estudio y ejecución de evaluaciones y auditorías de desempeño, procurando todos al mismo tiempo que la rendición de cuentas, o sea el desempeño gubernamental, satisfaga a la ciudadanía en sus aspiraciones de bienestar general: salud, educación, empleo, seguridad y justicia.
Pero la sociedad mexicana en su conjunto no puede declararse conforme con la situación actual. Los datos de los organismos y observadores internacionales están a la vista: la inequidad social sigue siendo uno de nuestros mayores problemas y su medición por la CEPAL nos ubica entre los países de mayor desigualdad distributiva de América Latina; la Asociación Presupuestaria Internacional (IBA, por sus siglas en inglés), en la que trabajan agrupaciones de la sociedad civil y académicos de todo el mundo, informa que no hemos logrado superar las calificaciones reprobatorias que recibimos en 2008 y 2009, de entre 5.0 y 5.5, por nuestra opacidad en la información sobre las acciones para resarcir los daños económicos que, según la ASF, afectan al erario; en 2010 descendimos aún más en la escala de países corruptos, según la medición de Transparencia Internacional sobre la percepción del público; la OCDE por todos conocida nos ubica en el último lugar de sus países miembros en materia de calidad educativa a nivel básico y medio superior.
Esto dicen los organismos internacionales. ¿Qué dicen los ciudadanos mexicanos?, ¿qué está exigiendo nuestra sociedad –todos nosotros con nombre y apellido y no como datos colaterales anónimos- en temas sobre desempleo, falta de oportunidades de educación superior, inseguridad e impunidad en nuestras ciudades, por citar sólo algunos aspectos cruciales de nuestra agenda nacional de hoy?
Mientras busco la respuesta creo que ya me perdí en el espeso bosque de los proyectos y las siglas: CONEVAL, SNDS, SED, PbR, NGP, LGDS, MIR, etc., al tiempo que veo aparecer —y nos seguirán saludando todos los días— decenas de programas y organizaciones interesadas en estos temas, como la Red por la Rendición de Cuentas (con su sigla RCC, nomás faltaba), quizá la más significativa porque la integran, bajo la coordinación del CIDE (perdón, debí anteponer Centro de Investigación y Docencia Económicas), más de 20 entidades públicas y privadas —la ASF, el IFAI, Transparencia Mexicana y la Contraloría General del Estado de Oaxaca, entre otras—, además de un organismo del sector privado denominado, ni más ni menos, “México Evalúa”, y que en su página electrónica declara ser “un centro independiente, apartidista que realiza evaluación de políticas públicas y propuestas para incidir directa y activamente en los procesos de administración pública y gestión de recursos gubernamentales” (sic).
Por rendición de cuentas todos siguen entendiendo —a falta de clarificación en ordenamientos y planes gubernamentales, además de en sesudos estudios, redes dizque sociales, investigaciones y análisis periodísticos—, que se trata de un mecanismo informativo a la ciudadanía acerca de lo que hicieron sus administradores públicos; y nadie, o muy pocos, aluden al inviolable derecho de esta a ser plenamente satisfecha en sus mandatos, en sus encomiendas de servirla con equidad y justicia. La apreciada Ley de Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas de la Federación describe lo que debemos entender por fiscalización, pero de rendición de cuentas dice nada, ¿se trata de una omisión involuntaria del legislador o de un olvido voluntario para no comprometerse?
El terminajo “Respondabilidad”, como me dijeron algunos, es lo de menos. No lo adoptes si no te gusta, respondía yo; pero por favor explica a todos que Rendición de Cuentas significa cumplir, no solo informar, y que para ello es necesario que el administrador público opere un proceso efectivo de control interno —como la AMDAID lo repite claramente en sus boletines normativos— y, en consecuencia, que haga todo lo que está a su alcance para que los entes fiscalizados se conduzcan conforme a este principio básico.

ÉXODO
El pueblo sufre, pero al fin será liberado. ¿Quién nos salvará de tanta opacidad que no permite evaluar como bueno y satisfactorio el desempeño del gobierno?
Yo estoy de acuerdo con Gerardo González de Aragón Rodríguez, actual Presidente de nuestra Academia, cuando propone que:
Todos los que intervienen en estos temas deben discutir para uniformar los criterios y metodologías de evaluaciones y auditorías al desempeño […] con la AMDAID como representante y coordinador de la sociedad civil […] que exista un programa federal a cargo de una dependencia especializada —otras tendrán que desaparecer, digo yo— y que unifique los conceptos de evaluación y de auditoría al desempeño.
Por mi parte solo agregaría que toda auditoría es un proceso de construcción de confianza, de credibilidad. Si la auditoría al desempeño del gobierno no consigue que la sociedad crea en la probidad y capacidad de sus gobernantes, no tiene razón de existir, mucho menos un método evaluatorio sin el rigor de la auditoría.