Lic. María Elena Vázquez Nava
Titular de la Secretaría de la Contraloría General
de la Federación (1988-1994)
mevn_vnc@hotmail.com

En las últimas dos décadas, el mundo ha experimentado un profundo proceso de cambio y transformación estructural en los ámbitos político, económico, social y cultural, que ha traído como resultado nuevos modelos de desarrollo y de relaciones entre las naciones

En este proceso de cambio, la productividad y eficiencia son temas que tienen un impacto real en el bienestar de la población mundial. Ya no es suficiente aumentar la existencia de bienes y servicios que se refleja en el Producto Interno Bruto (PIB), si no está ligada al acceso de la mayoría de la gente al beneficio que de ella resulta. En efecto, el aumento en la calidad de vida no se puede lograr sin que exista una mejora en la producción, acompañada de una distribución más equitativa del ingreso.
En nuestro país, hemos sido testigos de las profundas reformas que ha sufrido el Estado para hacer frente a los retos del crecimiento y alcanzar el progreso con justicia social. En este contexto, la reforma económica emprendida a finales de la década de 1980, ha sido la estrategia fundamental de cambio, ya que sentó las bases para orientar la energía y vitalidad de la sociedad en un modelo que promovió la soberanía y el uso racional de nuestros recursos naturales, la incorporación de tecnologías que soportaran la competencia y participación de México en los mercados internacionales, pero principalmente, la satisfacción de las necesidades básicas de la población.
Es obvio que la concepción e implementación de estas reformas requería la presencia de un aparato público moderno, así como de un sector paraestatal fuerte, con la suficiente capacidad para apoyar el logro de los objetivos sociales y económicos del Estado.
Esto llevó a redefinir el papel y la regulación de cómo deberían actuar las entidades paraestatales en el sector público, por un lado mediante un intenso proceso de desincorporación, que incluyó la venta, liquidación, fusión o extinción de entidades paraestatales que no se desenvolvían en áreas estratégicas o prioritarias; por otro, incrementando los niveles de eficiencia, efectividad y productividad de las que se conservaron, que les permitiese alcanzar los objetivos para los que fueron creadas.
Con un sector paraestatal depurado, el propósito esencial fue armonizar los objetivos de cada una de las entidades paraestatales con sus objetivos sociales y su modernización para establecer criterios claros que permitiesen la evaluación de su gestión y resultados, diferenciando aquellas que proporcionan servicios institucionales y las dedicadas a la explotación o producción de bienes y servicios.
En este orden de ideas, las entidades paraestatales deberían alcanzar las metas que justificaran su inclusión en el sector para estar sujetas a criterios de utilidad financiera y rentabilidad acordes con los mercados en que participaran, sin dejar de lado el incremento constante de su productividad.
Por lo que se refiere a las entidades paraestatales que proporcionaban servicios institucionales, cuya eficiencia y resultados no eran medibles en términos de rentabilidad, debían operar de acuerdo con estándares de calidad, productividad, cobertura y economía, en relación con la producción de los bienes o la provisión de servicios demandados por la sociedad.
La premisa básica era que al entrar el país en un proceso de recuperación y consolidación económica, no era aceptable tener en el aparato público y, señaladamente, en el sector paraestatal, entidades que no alcanzaran con eficiencia sus objetivos.
En este contexto, el Ejecutivo Federal adoptó medidas para ampliar y reforzar el Sistema de Control y Evaluación del Sector Público, coordinando los diferentes instrumentos y mecanismos de control interno, con el auxilio de auditores externos.
El Sistema desarrolló, una función de monitoreo que fue evolucionando hasta convertirse en un efectivo promotor y creador de instrumentos para mejorar y hacer más eficiente el quehacer institucional. En lo que se refiere al sector paraestatal se fueron estableciendo mecanismos más amplios de revisión y alcance, eminentemente preventivos y de calidad.
Tradicionalmente, las funciones de revisión se realizaban mediante auditorías y verificaciones dirigidas a los aspectos financieros y contables, que son, desde luego, de gran importancia, ya que estos trabajos daban sustento, credibilidad y transparencia a las cifras presentadas por las entidades paraestatales a la sociedad.
Las nuevas circunstancias reseñadas en los párrafos precedentes, determinaron la necesidad de buscar e introducir mecanismos y herramientas para la auditoría pública y evaluación, en aspectos y materias diferentes a lo expresado en los estados financieros, pero complementarias a estos y que pudieran ser también aplicadas en otras áreas del aparato gubernamental. Tal es el caso de los aspectos operacionales, administrativos, de personal y obra pública, entre otros.
Sin embargo, debido a que el proceso de modernización del aparato público, particularmente del sector paraestatal, demandaba monitorear, promover e incrementar los niveles de eficiencia, eficacia y productividad, y que este tipo de revisiones arrojaba solo perspectivas parciales de las áreas analizadas, fue necesario buscar una herramienta que conjugara en un concepto las mediciones individuales.
Se encontró que en Canadá, Inglaterra y los Estados Unidos de América se había desarrollado el concepto de la “Auditoría Integral” (Comprehensive Auditing), con destacados avances que habían permitido obtener resultados satisfactorios, tanto en el sector público como el privado, incrementando los índices de eficiencia, eficacia y economía en procesos administrativos y financieros.
Tomando esas experiencias como punto de partida, el Gobierno Federal, por medio de la entonces Secretaría de la Contraloría General de la Federación, y considerando las particularidades económicas, sociales y políticas del país, inicio los estudios para implementar la auditoría integral en el sector público.
Los estudios concluyeron en que la auditoría integral era una valiosa herramienta para la alta dirección de las empresas públicas, ya que implicaba un auténtico ejercicio de autoevaluación y un diagnóstico que medía el grado en que eran alcanzados los objetivos sociales y corporativos, en relación con las líneas estratégicas contenidas en los planes y programas gubernamentales.
En este tenor, la Secretaría de la Contraloría General de la Federación, determinó la realización de poco más de veinte auditorías integrales en igual número de entidades paraestatales, cuyos resultados coadyuvaron en la toma de decisiones para la reingeniería, o bien desincorporación de varias de ellas.
Esta disciplina vino a complementar, enriquecer y ampliar el control gubernamental, con una visión de conjunto, cercana a una revisión exhaustiva, en lugar de una simple verificación de temas aislados. Cabe destacar que en nuestro medio, a diferencia de otros países, se consideró a las entidades paraestatales en el contexto del sector paraestatal en su conjunto, no como unidades aisladas, ya que al ser un sector directamente relacionado con la satisfacción de necesidades sociales, requería que las verificaciones se hicieran tomando en consideración la congruencia de su planeación operativa y su sistema de control con los de la Administración Pública Federal.
Toda vez que se trata de una herramienta que hace énfasis en las acciones preventivas, sus auditorías se enfocan desde un punto de vista cualitativo y sus conclusiones permiten tomar medidas preventivas para evitar desviaciones que impidan el logro de los objetivos y metas planteadas en los programas institucionales.
La herramienta implica el intercambio y conciliación de información y resultados entre todos los especialistas de las diferentes disciplinas (contadores públicos, ingenieros, abogados, economistas, arquitectos, administradores, etc.), que participan en las diversas fases del proceso de revisión. Esto, porque tienen que identificar y describir los principales problemas operativos o administrativos que afectan el desempeño de la entidad paraestatal y, en consecuencia, proponer alternativas de solución para que las áreas que tienen una baja contribución al logro de las metas institucionales mejoren su eficiencia y productividad.
Una característica fundamental de la auditoría integral es la flexibilidad en el alcance de la revisión. Esto es, que puede enfocarse en ciertas áreas o departamentos de la entidad auditada, sin afectar la validez de su contribución. El alcance de la revisión depende del diagnóstico preliminar considerando el sector y mercado en el que participa; al público al que provee productos o servicios; los objetivos institucionales; los programas que desarrolla; su sistema de control; así como la naturaleza, dimensión y complejidad de la problemática observada.
Por ser su enfoque cualitativo, la auditoría integral es también aplicable al Sector Central de la Administración Pública, constituido por las diversas secretarías de Estado; de hecho, en varios países se utiliza como herramienta de apoyo para la evaluación de políticas públicas cuyas recomendaciones sirven para fortalecerlas, reorientarlas o suspenderlas.
La auditoría integral debe entenderse como un proceso continuo que puede abarcar toda la organización o bien, áreas específicas, y su contribución, dependiendo del contexto y circunstancias en que fue realizada, se plasma en recomendaciones, cuyo objetivo es mejorar el funcionamiento global de la institución revisada.
Sin lugar a dudas, la adopción en nuestro país de la auditoría integral significó un notable avance en el fortalecimiento y modernización del Sistema de Control y Evaluación del Sector Público y, mediante su aplicación en diversas entidades paraestatales, demostró ser una importante herramienta para apoyar el incremento de la eficiencia, eficacia y productividad de las mismas, por lo que es aconsejable la reutilización de tan valiosa herramienta.