Dip. Jesús Alberto Cano Vélez
Presidente del Colegio Nacional de Economistas, A.C.
cne@colegiodeeconomistas.org

En mayo de 2008 se modificó el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM). Con este cambio se emitió, a nivel Constitucional, la obligación de administrar con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, los recursos públicos de que disponen los tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal, además de establecer la obligación de evaluar los resultados obtenidos del ejercicio de los recursos

Este contexto sentó las bases para la implementación del Presupuesto basado en Resultados (PbR) y el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) en los tres niveles de gobierno. En este sentido, el objetivo del presente documento es verificar la instauración de la primera etapa del PbR y el SED a nivel local, la cual corresponde a la aprobación de las reformas legales necesarias para dar cumplimiento a lo dictaminado en las modificaciones a la CPEUM.

IMPORTANCIA DEL PbR Y EL SED
El PbR tiene como objetivo mejorar la calidad del gasto público y promover una adecuada rendición de cuentas, a través de un conjunto de actividades y herramientas que permiten apoyar las decisiones presupuestarias. Entre estos instrumentos se considera información sobre los resultados del ejercicio de los recursos públicos en cada ejercicio fiscal.
En el esquema 1, se ilustra la diferencia entre el presupuesto inercial (forma original de presupuestar) y el PbR. Como puede observarse, al cambiar el enfoque se modifica la toma  de decisiones, pasando de la pregunta ¿para cuánto alcanza? a tomar decisiones en función de la pregunta ¿cuánto mejora el nivel y calidad de vida de la población objetivo?
Por medio del PbR se busca definir y establecer de forma clara y sencilla los objetivos y resultados que prevén alcanzar los programas a los que se asignan recursos presupuestarios. En este sentido, los indicadores que se utilicen deben ser una medida del logro de los objetivos y un referente para el seguimiento de los avances, así como para la evaluación de los resultados obtenidos.
El SED es el conjunto de elementos metodológicos que permiten realizar una valoración objetiva del desempeño de los programas, bajo los principios de verificación del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratégicos y de gestión; todo con el fin de conocer los resultados de la aplicación de los recursos públicos federales y el impacto social de los programas y proyectos presupuestados.
El óptimo a alcanzar con la implementación del SED es que los indicadores formen parte del presupuesto (para ser un PbR), incorporar sus resultados en la Cuenta Pública y ser considerados para efectos de la programación, presupuestación y ejercicio de recursos. Por otra parte, el SED, al permitir realizar el seguimiento y evaluación de las políticas, los programas y el desempeño de las instituciones, contribuye de manera directa con una eficiente rendición de cuentas, que abona directamente a favor de la transparencia.

Esquema 1. Diferencias entre el Presupuesto Inercial y el PbR

IMPLICACIONES DE LA MODIFICACIÓN AL 134 CONSTITUCIONAL
La modificación del artículo 134 Constitucional se realizó con el fin de que los recursos públicos fueran programados, administrados y ejercidos con un enfoque para el logro de resultados. Es decir, que los entes públicos fijaran los objetivos con los presupuestos asignados a los respectivos programas, y que el grado de cumplimiento de esos objetivos fuera verificado, con base en indicadores y metas específicas.
Los fines perseguidos se engloban en la implementación del Presupuesto basado en Resultados (PbR) y el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), los cuales hasta antes de la modificación se encontraban en proceso de adaptación solo para la Administración Pública Federal (APF).
Los entes públicos regulados con la modificación Constitucional son: la Federación, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal. Además, en lo concerniente al manejo de recursos federales (con excepción de participaciones federales) que ejerzan los entes locales, se sujetarán a la legislación federal en la materia. Sin embargo, en la totalidad de los recursos económicos que dispongan, tanto la Federación como las entidades federativas, tienen facultad para establecer las instancias técnicas encargadas de evaluar los resultados del ejercicio de los mismos.
Las legislaturas locales, en acatamiento al segundo artículo transitorio del Decreto1 de modificación, deberían aprobar las leyes o reformas  necesarias para el cumplimiento del propio Decreto, teniendo como fecha límite el 8 de mayo de 2009.

RECOMENDACIONES PARA LA MODIFICACIÓN EN LAS LEGISLACIONES LOCALES
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), realizó recomendaciones sobre las modificaciones que deberían ser adoptadas por las entidades federativas bajo el título de “Modelo básico de reformas legales para el Presupuesto basado en Resultados (PbR) y el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED)”, dadas a conocer en marzo de 2009. Las reformas mínimas involucradas, de acuerdo con la SHCP, incluían la adaptación de las constituciones estatales, así como la modificación de las leyes locales en materia presupuestaria.
En primer término, se recomendaba que la constitución estatal, fuera modificada en un artículo, el cual hiciera referencia a la administración de los recursos públicos, los cuales debían ser administrados con “eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez”. Además, se recomendaba la inclusión de la necesidad de evaluar los resultados de la ejecución de los programas y del ejercicio de los recursos públicos. Esta modificación exhortaba a establecer que los resultados de las evaluaciones debían considerarse en el proceso de “programación del gasto público con base en objetivos y metas, claros y cuantificables”.
Por su parte, las modificaciones propuestas a las leyes en materia presupuestaria recomendaban que “la evaluación del desempeño deberá verificar el grado de cumplimiento de los objetivos y metas de los programas, políticas públicas, así como el desempeño de las instituciones, basándose para ello en indicadores estratégicos y de gestión que permitan conocer los resultados del ejercicio del gasto público”. Para lo cual, la normatividad local establecería la conceptualización de los indicadores de desempeño (estratégicos o de gestión, que permitirían medir los resultados en siete dimensiones: cobertura, eficiencia, eficacia, impacto económico y social, calidad, economía y equidad).

MÁS DE LA TERCERA PARTE DE LAS ENTIDADES SIN MODIFICACIÓN DE LAS LEYES
De acuerdo con la propia CPEUM, las entidades federativas son libres y soberanas en todo lo concerniente a su régimen interior; sin embargo, las legislaturas locales deben acatar lo dispuesto en la misma en su papel de Carta Magna.
En este contexto, a un año y medio de la conclusión del periodo límite para la adopción de las modificaciones para el sistema de evaluación de resultados en el ámbito local, los resultados revelan rezagos a superar. En la actualidad, tres entidades retomaron el texto Constitucional e incluyeron en sus respectivas leyes presupuestarias la evaluación del desempeño: Baja California, Colima y Oaxaca. (Ver Gráfica 1).

Gráfica 1. Adaptación de legislación por parte de las entidades federativas (número de entidades)

En sentido opuesto, al menos la tercera parte de las entidades federativas no han cumplido con la adaptación a sus legislaciones locales de la modificación del 134 Constitucional. En nueve entidades se modificó solo la Constitución local y ocho más modificaron la ley en materia presupuestaria. En el caso de Nayarit, hoy cuenta con una iniciativa de modificación a su ley presupuestaria, ante el Congreso Local, con lo cual se espera que cumpla con lo concerniente a la evaluación del desempeño.

CONCLUSIÓN
La implementación de mecanismos que favorezcan la eficiente forma de presupuestar y gastar los recursos con los que cuenta el Estado es importante para aumentar el beneficio de los ciudadanos. En este sentido, el PbR y el SED abonan en la búsqueda de este importante objetivo. No obstante, cabe destacar que estos mecanismos deben verse como herramientas para el seguimiento del ejercicio de los recursos públicos, y no como la solución total, ya que al ser los sujetos regulados quienes establecen las metas a cumplir, por medio de los indicadores estratégicos y de gestión, es necesario verificar que no se incorporen metas muy bajas, que puedan alcanzarse con facilidad y que denoten erróneamente un excelente desempeño.
Además, a pesar de que la CPEUM estableció una fecha límite para que las entidades federativas llevasen a cabo las modificaciones pertinentes, no se implanta algún tipo de sanción por incumplimiento. Aspecto que se refleja en el poco avance por otorgar un marco legal acorde con, al menos, la tercera parte de las entidades federativas del país, sin el cual es aún más complicada la implantación de las acciones en pro del PbR.
En este contexto, conviene destacar que tener un marco jurídico sólido es la base de todo acto de gobierno, ya que por principio básico de derecho cualquier ente público solo puede hacer aquello que la ley le faculta. Por lo tanto, la importancia de ajustar y modificar las leyes locales, radica en sentar la base de la implementación de los mecanismos que favorezcan la eficiencia en la rendición de cuentas y la transparencia.
Por lo tanto, es conveniente que en primer lugar se dote de un marco jurídico claro y en armonía entre los tres órdenes de gobierno; y en segundo lugar, que la implementación, puesta en marcha y evaluación de indicadores en el marco del SED, con vistas al PbR, se mantenga en la vitrina pública, accesible al escrutinio de cualquier ciudadano, a fin de mejorar la eficiencia y eficacia del gasto público.