Dr. Gonzalo Hernández Licona
Secretario Ejecutivo del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL)
ghernandez@coneval.gob.mx

La intención de este artículo es comentar la evaluación del desempeño, por lo que comenzaré definiendo algunos conceptos generales y básicos, para seguir con la forma en la que el Gobierno Federal, mediante el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), ha entrado al tema del evaluación de desempeño y a la medición de resultados

Para un país, una región, un estado, un municipio que busca y pretende ser una sociedad democrática, no le queda más que ser una sociedad transparente. ¿Qué significa esto? Que cuando hay democracia real, más allá de votar cada seis o tres años, la sociedad y el ciudadano son mucho más responsables y exigentes con quienes los gobiernan. Ello, en buena parte porque en los programas y estrategias que realizamos en los diferentes ámbitos del gobierno, usamos recursos públicos que son de los ciudadanos y, por lo tanto, lo mínimo que debemos hacer es rendirles cuentas de qué está pasando con esos dineros.
Por lo tanto, una sociedad más democrática implica, necesariamente, una sociedad más transparente con sus ciudadanos su población, y también implica una sociedad en donde exista de manera sistemática la evaluación permanente, la evaluación como un instrumento que ayuda a alimentar la transparencia. Esto implica, como ha venido pasando en los últimos años, que la evaluación e incluso las auditorías se muevan hacia la medición de resultados. En esta cadena lógica se observa una sociedad más democrática que pide transparencia, evaluación y medición de resultados.
En años previos, las evaluaciones y las auditorías se basaban solo en fiscalizar o analizar qué pasaba con los recursos, lo cual es algo que se debe seguir haciendo, pero no es suficiente; no basta para el ciudadano que le digamos: “Fíjate ciudadano, te tengo una muy buena noticia, de los mil millones de pesos que me diste, me gasté todo el año pasado”. Porque si es por gastar nada más, el ciudadano lógicamente te puede decir: “Oye funcionario público, si fue por gastar, me hubieras dejado a mí el dinero porque yo me lo sé gastar mejor que tú; más bien, tú me dijiste que los impuestos que yo te di eran, no solamente para gastar, sino para resolver el problema de pobreza, de ingresos, de desempleo, de delincuencia, y, por lo tanto, yo quiero que me muestres, más allá del gasto, si estás teniendo resultados en reducir la pobreza, en aumentar el ingreso, en mejorar la seguridad pública”.
Por lo tanto, en los años recientes, las auditorías y las evaluaciones se han movido hacia la búsqueda de resultados. Ahora podemos tener análisis y evaluaciones de la población objetivo, del avance financiero, de los procesos, de la consistencia del programa, de sus indicadores y de su cobertura. Hemos puesto énfasis en medir el impacto y en atender las recomendaciones que la evaluación pide, y esos son elementos para medir resultados, incluso parte del análisis tiene que ver con las normas.
En el tema de normas, las auditorías toman a estas como dadas y se busca analizar el desempeño de las mismas con base en ellas. En el caso de las evaluaciones, hay ocasiones en que, incluso se hace un análisis sobre la norma, reconociendo que su aplicación impide tener resultados. De cualquier forma en la que se haga –mediante la auditoría o la evaluación—, estamos buscando resultados finales. Una evaluación de desempeño, una auditoría de desempeño debe tener esos elementos que van desde el uso del recurso hasta el resultado, lo cual es novedoso en México y en el mundo: la búsqueda y medición permanente de resultados.
En el caso Federal hay avances institucionales importantes; uno de los cuales es la existencia del Consejo Nacional de Evaluación al que la Ley General de Desarrollo Social le pide dos objetivos relevantes:

• Medir la pobreza de manera multidimensional a nivel nacional, estatal y municipal, es decir, utilizar factores y dimensiones.
• Normar y coordinar la evaluación de programas y políticas de desarrollo social.

Lo novedoso de esta institución es que a pesar de estar en el Ejecutivo, quienes toman las decisiones técnicas de la medición de la pobreza y de la evaluación son seis investigadores académicos que fueron electos por las entidades federativas, el Congreso, el Ejecutivo y los municipios, lo cual hace que la institución sea independiente y objetiva. Entonces, ¿qué resultados estamos midiendo a nivel nacional en cuanto a desarrollo social? Hay dos tipos de resultados:
Uno se deriva del primer mandato de la ley, que es medir la pobreza con varias dimensiones; es decir, que incluyamos en la medición de la pobreza los siguientes factores: el ingreso, el acceso a la salud, a la seguridad social, a la alimentación, el rezago educativo, la calidad y los espacios de la vivienda, así como los servicios básicos en la vivienda. En otras palabras, que incluyamos la cuestión social.
Ese es el resultado macro en cuanto a desarrollo social. Lo que el CONEVAL hace cada dos años es medir la pobreza a nivel estatal, en las dimensiones que mencioné. Porque lo relevante no solo es saber si los programas en lo individual van por buen camino, sino si el conjunto de las acciones y de las estrategias están o no reduciendo la pobreza.
Por lo tanto, el primer nivel de medición social tiene que ser cómo le está yendo al país, a las entidades federativas y los municipios en cuanto a la pobreza.
El otro es tener evaluaciones de resultados y de desempeño por programa para conocer de manera particular qué programas están logrando una buena labor y cuáles no están alcanzando un desempeño adecuado. Esto se realiza no solo para dar al ciudadano información —que por sí misma es valiosa—, sino también para tomar decisiones de política pública.
Por ejemplo, estos son los datos de la población en estado de pobreza en México: en 2008 existían 47.2 millones de personas en pobreza, sin contar todavía con la crisis de 2009 y con la posible o moderada recuperación.
La ley nos pide medir la pobreza en varias dimensiones; por lo tanto, también en el CONEVAL tenemos la evolución de la pobreza por ingresos. Siendo así, vale la pena preguntarse, ¿qué tanto ha evolucionado la pobreza si solo tomamos en cuenta los ingresos de la población?
La imagen que tenemos desde hace dos años es la siguiente: la pobreza sube de manera importante en el periodo 1994-1996, llegando a su máximo en este último año; sin embargo, se reduce a partir de 1996 y tiene un incremento en el periodo 2006-2008, debido al alza de los precios. En el sitio Web del CONEVAL se pueden consultar estas cifras para cada una de las entidades federativas. Estos datos se actualizaron el 29 de julio de 2011, para saber qué pasó con estos indicadores de la pobreza nacional y por estados, entre los años 2008 y 2010.
No obstante, también tenemos indicadores de lo que pasa a nivel municipal y por localidad. En algunos mapas se pueden observar las zonas de mayor y menor rezago social. Esto es fundamental para la planeación de la política social, pues los mapas nos indican las zonas en las que se debe enfocar la decisión del presupuesto y su aplicación para mejorar la política social. De esta forma, antes de analizar qué sucede a nivel de programas presupuestarios o incluso a nivel de instituciones, es conveniente en pro de buscar una gestión para resultados, ver la evolución de los indicadores sociales. Ya teniendo este panorama, podemos analizar mejor lo que sucede a nivel programa, y para ello hemos trabajado por los últimos cinco años.
El modelo de evaluación de programas sociales tiene tres elementos fundamentales que constituyen lo que la ley llama: Sistema de Evaluación del Desempeño.

El primer pilar es mejorar la planeación, lo cual implica, entre otras cosas, tener claros los objetivos de cada Secretaría y cada programa presupuestario, ya que hay ocasiones en que no se sabe el destino de algunos programas a nivel federal, estatal y municipal.
Por lo tanto, debe tenerse claridad hacia dónde quiere ir cada programa, qué objetivo quiere lograr y, por supuesto, medirlo de la manera adecuada. Por ejemplo, en el programa de leche Diconsa, el objetivo no es solo dar leche, sino reducir la desnutrición de la población en pobreza mediante leche fortificada. Por lo que no basta observar si se gastó todo su presupuesto, se debe medir y analizar si efectivamente está reduciendo la desnutrición de su población beneficiaria.

El segundo pilar es tener buenos instrumentos de evaluación; es decir, el conjunto de evaluaciones de consistencia y resultados, evaluaciones de impacto, evaluación de procesos, evaluaciones de políticas y de progresividad del gasto. Contar con instrumentos que nos digan qué programas llegan a la población más pobre y qué programas llegan a la población más rica, y todo eso tenerlo como mecanismo de decisión buscando el desempeño global del programa.

El tercer pilar. De nada sirve tener información de indicadores y de evaluaciones si después no se hace nada con esa información. Lo que hay que promover es tener mecanismos de uso de la información de evaluación para tomar mejores decisiones, de otra manera el conjunto de información no tiene mucho sentido.
Finalmente, en este esquema cada año resumimos este conjunto de información en un reporte, al que hemos llamado Evaluación Específica de Desempeño, que contiene la parte más relevante del programa, empezando por saber si el programa tiene resultados y si cumple con su objetivo, entre otras cosas.
En el pasado, el indicador más relevante había sido un conjunto de indicadores de la gestión; ahora estamos buscando ir más allá y medir no solo eso, que es relevante, sino lo esencial: medir los resultados, lo cual implica establecer una estrategia hacia el desempeño. En el ya conocido esquema de marco lógico y su herramienta, se cuenta con la virtud de ayudar en la búsqueda de objetivos e indicadores.
En el siguiente ejemplo se describe su valía: un programa que da capacitación a los desempleados puede tener varios indicadores finales, uno de ellos es, por ejemplo: “capacité a 20 mil personas al año”. Pero qué tal si se mide otra cosa un poco más ambiciosa, porque se puede capacitar a 20 mil personas y, tal vez, los maestros fueron malos, la gente se durmió en los cursos, la gente se iba por el café, entre otras tantas situaciones que pudieron haberse dado; y de esos 20 mil, con certeza no se sabe cuántos aprendieron algo, porque no lo medimos. Es más, por qué no medimos mejor cuántos de ellos después de la capacitación, sí llegaron a engancharse en una empresa productiva; porque a final de cuentas se quería capacitar al desempleado para que tuviera mayor facilidad de encontrar trabajo.
Por lo tanto, a medida que se vaya enfocando el indicador en los resultados, la gestión va a ir cambiando. Ese es el tipo de retos que busca la evaluación y la auditoría de desempeño.
Es muy importante que el reporte de la evaluación específica de desempeño sea suficientemente ejecutivo para que quienes toman decisiones −los actores de las dependencias, las unidades de evaluación, el Congreso y el Gobierno Federal− cuenten con información clara y concisa de la valoración del desempeño del programa, resumida en cinco u ocho cuartillas. La evaluación específica de desempeño es anual, coordinada por el CONEVAL y obligatoria para los programas que están en la ley. La información que se usa es solo la que está en el Sistema de Evaluación de Desempeño.
El informe ofrece los resultados en cobertura, en seguimiento de recomendaciones y un reporte de evaluación. Como ejemplo del avance en indicadores y análisis y metas de resultados 2011, tenemos: indicadores de eficacia, cobertura a nivel nacional y por municipios; avance del presupuesto de manera gráfica para que la lectura sea un poco más clara; evaluación presupuestal; comentarios del evaluador externo, y comentarios del CONEVAL de manera cualitativa.

Mejoras suscitadas con este esquema de evaluación

• Apoyar a la SAGARPA para lograr una mejor planeación hacia los estados.
• Alimentar la decisión presupuestal 2010 y 2011 con base en los esquemas de evaluación de consistencia específica.
• Abatir la pobreza, ya que el Gobierno Federal anunció mayor presupuesto a sus programas respectivos a partir de que el CONEVAL anunció el aumento de la pobreza en el periodo 2006-2008, incluso, más gente busca información del CONEVAL.

Aun con estos avances hay diversos retos: se necesita fomentar más la evaluación y buscar resultados; es necesario encontrar métodos a fin de que se tome en cuenta la evaluación en la toma de decisiones; es necesario fortalecer la evaluación y la auditoría independiente en estados y municipios. No en todos los estados hay órganos de evaluación, por ejemplo, en el Estado de México hay un órgano de evaluación que ha hecho cosas muy interesantes, pero habrá que seguir fortaleciendo su independencia.
Hay que seguir fortaleciendo esa autonomía y esa independencia para darle credibilidad a lo que pasa a nivel federal, estatal y municipal. Debemos seguir aumentando la capacidad técnica de medir y evaluar resultados y seguir practicando la evaluación y la medición de resultados para apuntalar y fortalecer la democracia. La evaluación a veces es incómoda, la transparencia a veces es incómoda, pero ambas son necesarias para tener un país más democrático.