Por la Dra. Beatriz Castelán García
Vocal Consejera de la AMDAID

¿Qué es la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos (UFRPP)? ¿Cuál es su propósito?
La fiscalización a partidos, como hoy la conocemos, es un aspecto fundamental en la vida democrática del país, inserta en los avances y logros del Instituto Federal Electoral (IFE), ente autónomo, resultado de la institucionalización de los derechos, en este caso el voto, y que construye, junto con otras instituciones una vida democrática, plural, incluyente, equitativa y cuidadosa de los principios que todos los derechos humanos tutelan.
La Unidad de Fiscalización tiene relevancia constitucional, que si bien no es extra poder, si se ubica desde el Art. 41 como una instancia fiscalizadora adicional a otras, como la Auditoría Superior de la Federación (ASF). La relevancia constitucional, en principio, es congruente con la importancia de la función de Estado encomendada, y dirás, ¿bueno, por qué se diseñó así? El sistema democrático hoy plantea el acceso al poder por medio del sistema de partidos políticos y es, en este diseño, en el que se ejercen las facultades de vigilancia sobre el origen, destino y aplicación del financiamiento.
Los fines, ya se dijo, son la preservación del régimen democrático, el fortalecimiento del sistema de partidos políticos, la equidad en la competencia y además, evitan el riesgo latente de la captura del Estado por intereses distintos a los del bien común. El alcance de este propósito implica además de la ejecución de auditorías, inculcar una cultura de la legalidad por medio de incentivos orientados al cumplimiento voluntario de las disposiciones en materia de financiamiento y gasto.
Entonces, la auditoría se convierte en un vehículo el cual está comprometido con la función fiscalizadora, como un detonador del cumplimiento voluntario de las disposiciones en materia de financiamiento pero, sobre todo, permite, mediante elementos objetivos, dar a la ciudadanía certeza de si los partidos compiten en igualdad de circunstancias por el poder.

¿Cómo nace la Unidad? ¿cuál es su origen?
La Unidad de Fiscalización nace a raíz de la reforma electoral 2007-2008, pero los antecedentes de la actividad datan de —al menos— 1993, con la obligación de entregar informes y la integración de una Comisión de consejeros y consejeras electorales en 1996. Las actividades de auditoría y revisión las realizaba un grupo de personas menor al que tenemos hoy, quienes estaban a cargo de la Secretaría Técnica de la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, y además era el Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos.
El aspecto formal de la fiscalización de aquel entonces, cubría ciertos propósitos informativos, a raíz del establecimiento de una rendición de cuentas incipiente, se empieza a materializar lo que más adelante se va a llamar fiscalización. Yo (como Instituto) sé cuánto te doy, pero me interesa saber también cuánto recibes por fuera, y en qué te lo gastas. Después se advierte la necesidad de la comprobación, ahí empieza la parte interesante de la fiscalización.
Hasta los escándalos de 2003, derivados de la elección de 2000, es que cobra relevancia llevar a un terreno profesionalizado y con herramientas para realizar la fiscalización.
Hasta entonces se apoyaban en un grupo profesional de contadores y abogados, pero la orientación de las decisiones sobre los resultados de las revisiones, eran tomadas por personas que no eran especialistas en auditoría, es decir, la naturaleza de los propios consejeros electorales no era fiscalizar partidos políticos. En aquel entonces, podían dictar el camino de las investigaciones, en presencia de los sujetos obligados. No hay elementos para decir si había alguna orientación política o técnica, pero de todos modos la duda ahí estaba, por la falta de profesionalización en la materia.
Actualmente, la instancia técnica de fiscalización cuenta con autonomía de gestión, pero no solo eso, sino que la han dotado del franqueo al secreto bancario, fiduciario y fiscal, herramientas muy importantes para hacer una investigación. Ya no solo, una revisión de los papeles. Después de los escándalos Pemexgate, Amigos de Fox y de observar que no basta con revisar lo informado, se debe verificar aquello que está fuera de los reportes, hay que salir a investigar. Entonces, la esencia cambia, se vuelve indispensable el elemento técnico, los profesionistas que determinen muestras, pruebas selectivas, alcances, obtengan evidencia suficiente y adecuada para establecer hechos con toda claridad y contundencia. La parte investigativa tiene un salto exponencial, en función al trabajo que se venía desarrollando que era solo un revisor, hoy es investigador.

¿Cuánto tiempo lleva ostentando su cargo en la ufrpp, y cuál debe ser el perfil para ocuparlo?
Soy el segundo titular, el primero fue el Contador Francisco Rojas, quien duró un mes, luego estuvo de encargado Hugo Gutiérrez durante casi un año, e hizo un trabajo interesante. En este caso, al frente de la Unidad de Fiscalización llevo tres años y medio, y contando. El proceso de selección está establecido en el propio Código, el Consejo General (órgano máximo de dirección del IFE) que designa al titular con base en la propuesta presentada por el Consejero Presidente, y es indispensable no haber sido registrado como candidato a cargo de elección popular en los últimos cuatro años; no desempeñar ni haber desempeñado cargo de dirección en los partidos políticos en los últimos cuatro años y comprobar cinco años de experiencia.
En el proceso en el cual participé, el consejero presidente se acercó al Colegio de Contadores Públicos. Yo colaboraba en el SAT, pero soy un asociado del colegio, esa es mi vía de entrada la profesional, he participado activamente en comisiones y actualmente presido la de contabilidad y auditoría gubernamental. El código no dice que tenga que ser esa la vía, pero el consejero presidente apostó por acudir a las instancias profesionales para obtener candidatos, y luego de un proceso de entrevista con los consejeros, el pleno del Consejo General determinó mi designación por unanimidad. Después fue impugnada en el Tribunal, el Consejo General repuso el procedimiento donde la confianza se ratificó, nuevamente, por unanimidad.

En cuanto a metodología ¿qué diferencia existe entre la Unidad y otros entes de fiscalización federales y locales?
En materia electoral, la autonomía de las entidades federativas está resguardada, es así que cada uno de los congresos locales define las reglas y características de los órganos electorales. Al respecto, existen dos grandes apartados: el primero, orgánico-funcional, es decir, cuál es su jerarquía dentro del contexto de institución local y federal; el segundo, cuáles son sus facultades.
Hay que señalar, al igual que en otras áreas, en materia electoral los órganos locales van siguiendo la suerte del federal. En todo el país existe un caso particular: el de Chiapas, cuya relevancia es extra poder, el órgano fiscalizador goza de autonomía plena y no está adscrito al órgano electoral, funciona de forma colegiada, ejerce sus funciones a plenitud y también está profesionalizado. En mi opinión, tal esquema no genera ventajas o desventajas, son formas distintas de abordar la fiscalización. Sin embargo, es muy importante el tema de la autonomía, porque existen institutos electorales que no tienen autonomía, que siguen siendo comisiones.
La Unidad de Fiscalización cuenta con autonomía de la gestión operativa, puede ordenar auditorías, diligencias, solicitudes información a otras autoridades, suscribir convenios con la aprobación del Instituto. La última reforma electoral propició la obtención de evidencia por parte de otras autoridades, al privilegiar la investigación. Por ello, hemos utilizado la superación de los secretos bancario y fiscal, como herramienta natural en el ejercicio de la función.
Los institutos electorales locales también cuentan con esta posibilidad por medio de la Unidad de Fiscalización; sin embargo, siguen trabajando en lo que los partidos políticos les informan, no han madurado sus procesos. Los resultados se han notado en la determinación de los casos de simulación, la Unidad de Fiscalización ha establecido con base en actos y conductas: cuatro casos de ingresos y cinco de egresos. Hoy se castigan conductas que se respaldan en pruebas indubitables de que fueron cometidas.

Háblenos un poco acerca de sus experiencias como director general de la Unidad
Es una experiencia muy interesante, primero por venir de un contexto de fiscalización a particulares y llegar a una instancia donde no puedes abstraerte del contexto político. La objetividad debe privar en el diseño de las pruebas, el trato hacia los partidos políticos debe ser igualitario, no importa el número de diputados, la región o los montos. En la materia electoral, la fiscalización se diseña en función del número de sujetos obligados, puede parecer desproporcionado, pero el tema es sensible a acciones que pudieran parecer sesgadas.
Los mecanismos convencionales de selección, deben adecuarse para generar equilibrio en los procedimientos, ese fue el primer reto. Los partidos políticos tienen fines públicos, pero no son una dependencia de gobierno, están integrados por ciudadanos, pero no son una empresa, son entes sui generis. Este es el segundo reto, entender la forma jurídica, funcionamiento y vida interna de estos institutos.
En el desarrollo técnico de la fiscalización, el aspecto más importante es la vida interna. Como autoridad debes entender el papel que desempeñas en el contexto democrático, de lo contrario no puedes desarrollar la función, aunque seas experto en normas de auditoría o normas de información financiera.
Un tercer reto, fue encontrar que las sedes de finanzas y administración de los partidos políticos eran ocupadas por personal con un perfil político. Aquí era necesario establecer una comunicación efectiva para orientarlos a un perfil técnico, es decir, que nuestro lenguaje se basara en elementos objetivos. La intención de la propuesta del consejero presidente era fijar las bases de un desarrollo y resultados técnicos que no se politizaron.
Trabajar con los partidos políticos, con el fin de desarrollar una estructura con capacidades técnicas y principios de orden, era fundamental. Respecto de lo que teníamos hace tres años, actualmente observamos una comprensión importante al tener incorporados profesionistas en la materia, lo cual ha permitido un vínculo y lenguaje de comunicación técnico.
Asimismo, el funcionamiento de los partidos políticos es distinto en el ejercicio del gasto, hay los que funcionan centralizadamente; mientras que otros, desconcentran sus recursos en todo el país. Con base en ello, un cuarto reto fue identificar el perfil de cada uno para realizar auditorías, fundamentados en lo que arrojaban sus finanzas.
Un caso también sui generis, fue la liquidación de un partido político, procedimiento único en el mundo que se realizó mediante un concurso mercantil, en una organización distinta a una empresa u organización con fines de lucro. El aseguramiento de cuentas fue implementado, una vez que se conoció que el partido político no obtuvo 2% de la votación total emitida y se nombró un interventor responsable del procedimiento ajeno a la institución. La liquidación fue exitosa y el remanente se ha reintegrado a la Federación.
Los partidos políticos no aplicaban la Ley General de Contabilidad Gubernamental, solo las normas de información financiera. El siguiente reto fue llevar a los partidos políticos de una contabilidad de ingresos y egresos hacia una de estados financieros, proceso que implicó tres años y medio.
Tener como autoridad y ciudadanos, mayor información del uso de los recursos públicos, ha sido también un reto. Es decir, producir información socialmente útil, que en lenguaje ciudadano explique nuestros hallazgos y el contenido de las resoluciones.
Me parece que el clímax de la Unidad de Fiscalización se da en un proceso electoral; por ejemplo, el de 2008-2009 fue un periodo que nos permitió llegar a una actividad preparatoria, me formó de manera muy importante. Nos ayudó a cimentar un mejor reglamento.

¿Qué atribuciones o facultades podrían reforzar el trabajo que realiza la Unidad de Fiscalización?
Básicamente, podríamos resumirlo en tres vertientes: la legal, la operativa y la política. En la primera, contar con facultades que potencien las labores de investigación, no en perjuicio de los partidos políticos, sino en beneficio de la búsqueda de la verdad, por ejemplo, mediante el acceso al secreto notarial y el aseguramiento de cuentas a causa de negar información a la autoridad. Es decir, establecer medidas de apremio, como las de otras autoridades administrativas para establecer medidas de coerción efectiva.
Lo que necesita una autoridad es tener información para pronunciarse, de lo contrario, se limita el alcance y esto juega en detrimento de la búsqueda de la verdad.
También, sería importante dotar de delegaciones a la Unidad de Fiscalización, ya que la actividad es permanente. El cumplimiento de la ley en materia de financiamiento y gasto tiene que ver con la vida diaria de los partidos políticos.
En la vertiente operativa debemos mejorar los mecanismos de comunicación con las juntas locales y distritales, esto se resolvería con las delegaciones, pero si no fuera posible, sería idóneo que las juntas tuvieran personal de fiscalización para efectuar notificaciones, el monitoreo de espectaculares y de medios impresos, compulsas con terceros, la resolución de solicitudes de información, entre otros.
En la parte política, la construcción de confianza está en buena vía; sin embargo, requiere de foros más plurales, integración de los consejeros electorales, de los representantes de los partidos políticos en el Consejo General y representantes del Poder Legislativo en talleres que ayuden a profesionalizar y entender el lenguaje técnico de la Unidad, a fin de fortalecer el tema de la rendición de cuentas.

¿Qué papel desempeña la Unidad de Fiscalización en los temas de evaluaciones y auditorías al desempeño?
Estamos en ese proceso de maduración, ya pusimos la primera piedra el gasto programado para las actividades específicas y la capacitación, promoción y desarrollo del liderazgo político de las mujeres. Estos rubros constituyen 7% del financiamiento público que reciben. La idea es establecer una metodología tendiente a incorporar a los partidos políticos en un ciclo de planeación, programación, presupuestación, ejecución y establecimiento de árboles OMI, así como la evaluación de resultados.
Es decir, habrá que evolucionar del proceso vigente a otro, para evaluar los resultados. A partir de 2012 los partidos políticos presentaron sus programas anuales de trabajo y en 2013, estaremos dando a conocer los alcances y resultados. Es el primer esquema de evaluación cualitativa y de ciclo programático presupuestal de los partidos políticos en el mundo y fue a propuesta de la Unidad de Fiscalización. En este sentido, se destaca el ejercicio de la autonomía a plenitud y la profesionalización de la labor, de tal suerte que los partidos políticos se han incorporado a las nuevas disposiciones, con áreas de finanzas profesionales y cercanas a firmas reconocidas de contadores.

¿Cómo podemos obtener los resultados a los que llega la unidad?
El dictamen y la resolución de los informes y las quejas en materia de financiamiento y gasto, son públicos una vez que se presentan a la consideración del Consejo General. Asimismo, están disponibles en la página del instituto: http://www.ife.org.mx/portal/site/ifev2/Informes_Anuales/
Por otra parte, la Unidad de Fiscalización ha incorporado en sus dictámenes un apartado de información útil que ayuda a la mejor comprensión de los resultados.

¿Cuáles son los principales retos de la UFRPP en los próximos años?
A manera de corolario podemos indicar algunos elementos de mejora:
Formar profesionistas. Desde 2011 hemos emprendido la misión de formar capital humano, jóvenes de la Universidad Nacional Autónoma de México que cursan los últimos semestres son formados en temas como la democracia, el proceso electoral en México, el ciclo de fiscalización a partidos políticos y la transparencia. Esta iniciativa responde a las reglas recientes que abrirán un nicho de mercado en los partidos políticos y órganos electorales del país.
Análisis de la normatividad. Como ya se mencionó, los procesos electorales ponen a prueba los procedimientos y permiten observar elementos de mejora. Ante ello, debemos proponer incorporaciones a la normatividad y adecuaciones a la reglamentación, necesarios para hacer eficiente y mejorar el esquema de rendición de cuentas.
La construcción de una cultura de la rendición de cuentas y la transparencia, no como una camisa de fuerza, látigo o paredón de los partidos políticos. Si conseguimos madurar esa función encaminada a esos propósitos tendremos institutos políticos más serios, con más credibilidad ante la ciudadanía.
Los partidos políticos tienen que ser sujetos directos de la Ley de Transparencia. La fiscalización coadyuva a la rendición de cuentas, no es una actividad aislada, la transparencia de los partidos políticos se cumple mediante diferentes instancias: sus propios portales, las obligaciones de transparencia, los informes que presentan, pero se ve fortalecida a través de los resultados de la fiscalización. En el dictamen se revelan situaciones que los partidos políticos no expresan, o dicen de forma distinta a la realidad, todo el paquete completo se denomina transparencia. Ahora lo importante es transformar esto en información socialmente útil. Somos conscientes de la responsabilidad de contar la verdad, la sociedad merece saber qué ocurrió con las finanzas de las campañas; por ello, buscamos socializar los elementos para acercar la rendición de cuentas a las y los ciudadanos.
Por último, conviene reiterar que para los partidos políticos es mejor tener a la Unidad de Fiscalización Profesionalizada y no una instancia política. Esta es una herramienta de resolución de disensos, de construcción de acuerdos que está en otra arena. El interés técnico no puede someterse al crisol de la política, ante pruebas indubitables, contundentes, suficientes y pertinentes.