Título original: El Sistema de Solución de Controversias de la OMC y su Órgano De Apelación, Pilares del Sistema Multilateral de Comercio Internacional

Desde la creación de la Organización Mundial del Comercio (“OMC”) hace poco más de 20 años[1], el Sistema de Solución de Controversias ha sido uno de los pilares del organismo y del sistema multilateral de comercio, donde las diferencias que surgen entre los países Miembros son resueltas en el marco de un sistema acordado multilateralmente.

La función principal de la OMC es la de promover y proporcionar las herramientas necesarias para el desarrollo del libre comercio mundial de una manera más fluida, previsible y en condiciones de igualdad para todos sus Miembros. Para lograr este objetivo era necesario dar seguridad y certeza a los Miembros de la OMC respecto del cumplimiento de las obligaciones adquiridas por virtud de los acuerdos de la nueva organización, ya que entre las críticas más importantes al Acuerdo General Sobre Aranceles y Comercio de 1947 (“GATT”) estaban las relativas a la efectividad del sistema de solución de controversias.[2] Consecuentemente, en el Acuerdo de la OMC se prevé que la solución de controversias bajo OMC sea regulada por el Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias (“ESD”).

Tal y como se dispone en el ESD “[e]l sistema de solución de diferencias de la OMC es un elemento esencial para aportar seguridad y previsibilidad al sistema multilateral de comercio.”[3] Asimismo, se establece que el sistema de solución de diferencias tiene como propósito “preservar los derechos y obligaciones de los Miembros en el marco de los acuerdos abarcados y para aclarar las disposiciones vigentes de dichos acuerdos de conformidad con las normas usuales de interpretación del derecho internacional público.”[4] Para ese fin, el ESD establece un procedimiento de solución de controversias que a su vez prevé el derecho de los países Miembros en controversia a acudir a una revisión en apelación.

El sistema de solución de controversias de la OMC permite a todo país Miembro de esta organización contar con el derecho de invocar las reglas y procedimientos establecidos en el ESD si considera que los beneficios a los que tiene derecho como Miembro de la organización están siendo afectados por alguna medida aplicada por algún otro país Miembro de la OMC.[5] Los procedimientos establecidos en el ESD son aplicables a las controversias que surjan de la aplicación de cualquiera de los Acuerdos que se enlistan en el Apéndice 1 del ESD, que incluyen todos los acuerdos multilaterales que son parte del Acuerdo de la OMC y que se relacionan con el comercio de bienes, comercio de servicios y protección de derechos de la propiedad intelectual.

En una primera instancia, al momento de surgir una controversia, los países Miembros de la OMC tienen la posibilidad de solicitar consultas con el país Miembro infractor o demandado para determinar si existe posibilidad de alcanzar un arreglo mutuamente satisfactorio. De no lograrse ningún arreglo, las partes tienen derecho de solicitar el establecimiento de un Grupo Especial (i.e., panel de expertos) para que resuelva sobre la controversia.[6] Una vez concluido el proceso de revisión ante un Grupo Especial, éste emite un reporte final (o decisión), el cual es sujeto a aprobación (o implementación) por parte del Órgano de Solución de Diferencias (“OSD”), que es conformado por la totalidad de los Miembros de la OMC.[7]

Debido a que es virtualmente un hecho que todos los reportes de los Grupos Especiales de la OMC serán autorizados y adoptados por el OSD, y por lo tanto serán de cumplimiento obligatorio para las partes en controversia, el sistema de Solución de Diferencias de la OMC prevé la posibilidad de impugnación del reporte final de los Grupos Especiales ante un Órgano de Apelación. La posibilidad de impugnar los reportes de los Grupos Especiales ha originado una mayor aceptación y confianza por parte de los Miembros al sistema de solución de controversias de la OMC.

El artículo 17 del ESD establece la existencia de un Órgano de Apelación integrado por siete individuos, los cuales se rotarán en grupos de tres para revisar las impugnaciones a los reportes de los Grupos Especiales.[8]   Los miembros del Órgano de Apelación son designados por periodos de cuatro años, renovables por un solo periodo adicional. Los miembros del Órgano de Apelación deben ser individuos con experiencia reconocida y que hayan demostrado su experiencia en derecho del comercio internacional y en los temas de los acuerdos que forman parte de la OMC. Una de las virtudes más reconocidas del órgano de Apelación es el origen variado de sus miembros, y por lo tanto de la procedencia de sistemas legales, que ha hecho que las decisiones del Órgano de Apelación sean aceptadas y reconocidas por todos los países Miembros de la OMC.[9] Cabe mencionar que las decisiones del Órgano de Apelación constituyen ya un sistema de precedentes de derecho de la OMC.

A lo largo de los poco más de 20 años de existencia de la OMC más de 500 controversias entre los Miembros de la organización han sido resueltas de una u otra manera en el Sistema de Solución de Controversias de la OMC. Esta cifra muestra una historia de éxito del sistema. Desde productos agrícolas hasta bebidas alcohólicas, aviones, calzado, acero, computadoras, micro-procesadores, etc., han sido objeto de solución de controversia en la OMC. De estas controversias, desde 1994 y hasta el cierre de 2014, los Grupos Especiales de la OMC emitieron 201 reportes finales, de los cuales fueron impugnados el 68% ante el Órgano de Apelación. México, que ha sido un país usuario constante del sistema de solución de controversias de la OMC, ha participado en un total 51 casos impugnados ante el Órgano de Apelación ya sea como demandante (9 casos), demando (7 casos) o solo como tercero interesado (35 casos).[10]

A pesar de la gran carga de trabajo dentro del sistema de solución de controversias de la OMC, se reconoce que el Órgano de Apelación ha emitido sus decisiones en temas cada día más complejos sin mostrar ningún favoritismo para alguna de las partes en controversia. Las decisiones del Órgano de Apelación han sido invariablemente reconocidas a pesar de las distintas posiciones de los países Miembros, reconociéndose siempre la integridad e imparcialidad de los miembros del Órgano de Apelación. En pocas palabras, el Órgano de Apelación de la OMC goza de una excelente reputación ante los países Miembros de la OMC.

Desafortunadamente esta reputación del Órgano de Apelación, así como su integridad e imparcialidad, ha sido recientemente puesta en tela de juicio por la decisión de Estados Unidos de no aprobar la designación de uno de los miembros del Órgano de Apelación para un segundo término de cuatro años,[12] bajo el argumento que dicho miembro ha actuado de manera inconsistente con su mandato en recientes decisiones del Órgano de Apelación, en las que se han resuelto temas que no fueron objeto de la apelación,[13] y que dicho sea de paso han sido contrarias a los intereses de Estados Unidos.

Cabe destacar que al recurrirse en apelación un reporte final de un Grupo Especial ante el Órgano de Apelación, la revisión de dicha apelación será encargada a un grupo de tres miembros del Órgano de Apelación que son escogidos de manera aleatoria para cada caso en particular, por lo que las partes en controversia no tienen injerencia alguna en la asignación de los miembros a dicho asunto. Este grupo de tres miembros prepara de manera colegiada la decisión de su revisión, que involucra un proceso de discusión y consulta entre los tres miembros y el resto de los miembros del Órgano de Apelación, por lo que uno de los principales cuestionamientos a la posición de Estados Unidos es la forma en la que ha enfocado su crítica a uno solo de los miembros del Órgano de Apelación.

Un grupo importante de países Miembros de la OMC, así como los miembros del Órgano de Apelación, han levantado la voz mostrando su preocupación por la posición del gobierno estadounidense. La representación de Corea ante la OMC por ejemplo, ha indicado que la oposición de Estados Unidos es un intento de dicho país de utilizar la renovación del mandato de los miembros del Órgano de Apelación como una herramienta para controlar sus decisiones, además de que es un mensaje claro de que si los miembros del Órgano de Apelación emiten decisiones que no se ajustan a los intereses de Estados Unidos, entonces dichos miembros serán vetados. Por su parte, los miembros del Órgano de Apelación manifestaron en una carta dirigida al OSD que relacionar la renovación del mandato de un miembro del Órgano de Apelación a las interpretaciones de decisiones en específico puede afectar la confianza de los países Miembros de la OMC en el sistema de solución de controversias.

De continuar la oposición de Estados Unidos se pone en riesgo una parte muy importante del sistema de solución de controversias que desde hace ya más de 20 años ha estado basado en la confianza de los países Miembros en la imparcialidad e independencia del Órgano de Apelación.

[1] La OMC se estableció en la Conferencia Ministerial de Marrakech celebrada en abril de 1994, con la que concluyó formalmente la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales. El Acta Final de la Ronda Uruguay, suscrita por los Miembros del Acuerdo General Sobre Aranceles y Comercio (“GATT”) en Marrakech, incluye el Acuerdo por el que se establece la OMC. Los Acuerdos de la OMC entraron en vigor el 1 de enero de 1995.

[2] Bajo el sistema de solución de controversias existente bajo el GATT de 1947, las decisiones o reportes de los paneles eran adoptadas por consenso, por lo que se permitía el bloqueo de la aprobación (o adopción) de las decisiones y reportes de los paneles por el Miembro perdedor.

[3] Artículo 3.2 del ESD.

[4] Artículo 3.2 del ESD.

[5] Ver artículo 3.3 del ESD.

[6] Regularmente conformados por 3 individuos propuestos por el Secretariado de la OMC. Estos individuos deberán ser contar preferentemente con experiencia suficiente en derecho del comercio exterior.

[7] Conforme a las disposiciones del ESD, el Órgano de Solución de Diferencias debe adoptar los reportes de los Grupos Especiales a menos que los Miembros de la OMC acuerden por unanimidad no hacerlo. Esta regla se conoce como “regla del conceso contrario”, y garantiza que la importancia o tamaño de algún país Miembro no afecte el resultado de la solución de controversias.

[8] La revisión de los reportes de los Grupos Especiales por el Órgano de Apelación debe realizarse normalmente en un plazo de 90 días.

[9] En importante mencionar que en la actualidad uno de los Miembros del Órgano de Apelación es el Mexicano Ricardo Ramírez Hernández, quien fue originalmente elegido como miembro del Órgano de Apelación en 2009, y actualmente se encuentra en su segundo y último periodo de cuatro años. Fue miembro presidente durante el año 2014. El Maestro Ramírez es miembro en activo de la Comisión de Comercio Internacional del Instituto Mexicano de Contadores Públicos, A.C.

[10]Ver “Annual Report for 2014 Appellate Body”, World Trade Organization, Julio 2015.

[11] El gobierno de Estados Unidos se ha opuesto a la designación del señor SeungWha Chang de Corea a un segundo término de cuatro años.

[12]El gobierno de Estados Unidos se ha opuesto a la designación del señor SeungWha Chang de Corea a un segundo término de cuatro años.

[13] El gobierno de los Estados Unidos argumentó ante los miembros de la OMC que “[e]l Órgano de Apelación no es un órgano académico que pueda perseguir sus propios intereses solo porque son de interés para ellos o para alguno de sus miembros.”