Por C.P.C. Fidel Moreno de los Santos/Vicepresidente de Relaciones y Difusión Región Centro-Istmo-Peninsular/fidel115@hotmail.com
Fotografías cortesía de Eduardo Esteban Romero Fong
Está a cargo de la simplificación del marco regulatorio y de los trámites de los tres órdenes de gobierno para el establecimiento y la operación de inversionistas y empresarios. Ha desempeñado una larga trayectoria en la implementación y aplicación de las mejores prácticas de mejora regulatoria.
Realizó el curso en la Harvard Kennedy School of Government sobre la administración estratégica de agencias regulatorias y de supervisión, y ha participado como ponente en asuntos relacionados con la mejora regulatoria en más de diez países.
¿A qué se refieren las Zonas Económicas Especiales en México?
Las Zonas Económicas Especiales (ZEE), en México, son un esfuerzo que emprende el Presidente de la República, el Licenciado Enrique Peña Nieto desde 2015, cuando presentó una iniciativa de ley ante el Congreso de la Unión con la finalidad de establecer mejores condiciones de desarrollo para los más necesitados. En este sentido, creo que es muy importante recordar que el diagnóstico con que parte la iniciativa presentada por el Presidente de la República es que tenemos “dos Méxicos” muy distintos.
Por un lado, tenemos un México que está produciendo a nivel de los países europeos y asiáticos en el norte y en el Bajío, con altos niveles de ingresos per cápita, mientras que existe otro México muy diferente en el sur-sureste del país. La mayoría de los estados de esa región del país poseen poca industria y menor producción que la observada en el norte, con menores exportaciones y poca industria manufacturera, lo cual significa un menor ingreso para las familias; inclusive, los ingresos per cápita de estados como Chiapas representan casi la cuarta parte de los ingresos en Nuevo León donde se tiene el mayor ingreso per cápita del país. Con este diagnóstico nos dimos a la tarea de crear un proyecto de gran transcendencia para el futuro del sur-sureste de México, con el objetivo principal de establecer condiciones especiales, de ahí surge el nombre de las zonas económicas para el desarrollo de la actividad productiva y, por ende, para generar mayores ingresos, inversión y empleos en esas regiones.
¿La creación de las Zonas Económicas Especiales estaba contemplada en el Plan de Desarrollo Nacional?
Por supuesto, como muchas de las iniciativas que ha presentado la Presidencia de la República, son situaciones que ya se venían observando desde la creación del Plan de Desarrollo Nacional; sin embargo, es una iniciativa de ley que presenta el Presidente de la República ante el Congreso de la Unión, la cual fue aprobada con amplia mayoría y expedida el 1º de junio de 2016.
¿Qué características debe reunir el polígono geográfico donde se establecerán las Zonas Económicas Especiales?
Esto es un tema muy importante, pues el contenido de la ley establece que, efectivamente, las ZEE deben cumplir con diversas características. La primera y la más importante es que se ubiquen dentro de los 10 estados con mayor pobreza extrema, conforme a los índices que, en su caso, indique el Consejo Nacional de Evaluación, los cuales son: Michoacán, Guerrero, Oaxaca, Chiapas, Veracruz, Tabasco, Campeche, Yucatán, Hidalgo y Puebla. En efecto, estos estados ya cumplen con esta condición; sin embargo, se tiene que contar con los elementos favorables a la actividad productiva y que se beneficie de diversas características, entre ellas, las condiciones excepcionales en materia logística y de transportación con alta disponibilidad de insumos para producir y trasladar lo que se produce hacia el interior fuera del país, con el fin de aprovechar nuestro gran potencial exportador que tenemos como nación. En ese sentido, se buscaron puntos que tuvieran la condición de estar muy cerca de los aeropuertos y los puertos, que es la principal vía por la que se exporta la mayor parte de los productos mexicanos. Asimismo, deben tener conectividad con las vías de comunicación terrestres: férrea y carretera; es decir, deben contar con condiciones logísticas terrestres excepcionales que garanticen la mayor probabilidad de desarrollar con éxitos las actividades económicas productivas.
¿En qué se beneficiarán los habitantes de las Zonas Económicas Especiales, si los incentivos fiscales son para las empresas que se establezcan dentro de estas zonas?
Este es un punto fundamental y tal vez convenga recordar que el tema de los incentivos fiscales y otro tipo de incentivos no es un tema nuevo en nuestro país, pues México, por medio de programas como el de la maquila fue innovador mundial al establecer este tipo de esquemas para facilitar la actividad industrial, y es superior a la que existe en países como China; los cuales se han se han transformado en proyectos como el de las ZEE; sin embargo, estos esfuerzos de industrialización deben incluir un desarrollo integral de la región para garantizar que ese capital invertido en el país produzca bienes y servicios importantes que se trasladen con toda la cadena de valor que se puede hacer en un territorio determinado.
Entonces la política de las ZEE no es solo para dar incentivos fiscales, sino para que con esa inversión se aproveche la alta disponibilidad de capital humano de la región; en otras palabras, para que se emplee a los oaxaqueños, chiapanecos, veracruzanos, michoacanos y guerrerenses, integrándolos con programas de capacitación, de financiamiento a las micros, pequeñas y medianas empresas y garantizando que las grandes inversiones que se establezcan en las ZEE utilicen en su cadena productiva insumos y se suministren servicios de la propia región, incluidos todos los servicios profesionales.
En este punto, quiero destacar que, para complementar esta importante política, la Autoridad Federal firmó diversos convenios que buscan facilitar la actividad profesional en beneficio de las ZEE y uno es el que se suscribió con el Instituto Mexicano de Contadores Públicos para garantizar que los servicios contables que se requieran, derivados de la actividad económica, beneficien a los Contadores de las regiones cercanas a las ZEE; además, no solamente se trata de generar ese vínculo con los Contadores, sino hacerla con todas las demás profesiones, como los abogados, la industria de la construcción y la mano de obra calificada que se requiera en cualquiera de estas regiones. Para ello, tenemos que garantizar esas capacidades en la región y esto viene acompañado de programas muy importantes que estaremos generando junto con las autoridades, universidades locales y centros de investigación, para que así, efectivamente, las familias y los jóvenes que habitan en estas regiones tengan las capacidades que les permitan acceder a un mejor salario en este tipo de actividades económicas en beneficio del ingreso familiar.
¿En qué se enfocarán los planes de estudios de las universidades para ser susceptibles a competir y converger dentro de las ZEE?
Este es uno de los grandes retos y, a su vez, una de las grandes oportunidades de las acciones que estamos realizando para garantizar un empleo y remuneraciones dignas en las ZEE; si bien existe toda una política de un nuevo modelo educativo nacional, el tema de las ZEE en lo que requiere enfocarse, es en las capacidades muy específicas que se requieren en los procesos de la manufactura, empresas de transformación, de agroindustrias, etc. Por eso, nuestro objetivo es diseñar capacitaciones, programas de formación de capital humano alineados a las necesidades del tipo de industria que ya sabemos que se van a establecer en esas regiones; por lo tanto, desde ahora podemos ir diseñando esos programas de capacitación con las universidades locales, centros de investigación, los colegios de educación técnica y bachilleratos para que un joven pueda formarse con esas capacidades y, por lo tanto, le permita incorporarse a esa fuerza laboral que, también hay que decirlo, en promedio, la mano de obra calificada ingresa 30% más de lo que ingresa la mano de obra no calificada, lo cual no solo garantiza un empleo en la ZEE, sino un mayor ingreso familiar para quienes se incorporen a las ZEE.
Hay una pregunta generalizada de la ciudadanía, respecto a que si este proyecto podría terminar siendo un elefante blanco como sucedió en el caso de los recintos fiscalizados. ¿Podría ocurrir?
Lo primero que yo diría es que se están tomando todas las medidas necesarias para que este sea un proyecto exitoso, una de estas formas hubiera sido simple y sencillamente establecer una política transitoria en cualquier tipo de instrumento que pudiera haber tenido un efecto de muy corto plazo, pero no se optó por eso. La decisión fue crear un programa permanente por medio de una ley que fue sujeta de amplia discusión en el Congreso de la Unión, una ley que le da permanencia en el tiempo, que es lo que se requiere en este tipo de proyectos para que sean exitosos y que eviten que en el futuro terminen siendo elefantes blancos; es decir, es la permanencia que se le da a esta política por medio de la ley.
Además, se buscó una mecánica integral que contara con todos los elementos para ser exitoso en el tiempo, sobre la base del análisis y la discusión del contrato a cuestas de todos quienes pudieran tener una propuesta importante para esto, pues en muchos países ha tenido éxito y en otros se obtuvieron fracasos al aplicar este tipo de políticas, pero de ambos hemos aprendido, ya que se tomaron las mejores prácticas y las cosas que no debíamos hacer si queríamos que esto fuera exitoso en el tiempo. Por todo ello, el programa es una medida integral en donde se incorpora una política no solamente de subsidios fiscales, sino que también contempla inversiones en la infraestructura a largo plazo, pues en los siguientes 10 años se tiene un inventario muy claro de qué tipo de inversiones se deben realizar en la infraestructura para garantizar la permanencia y el éxito de las ZEE.
Lo mismo ocurre con los programas de capacitación, en donde estamos colaborando con la autoridades municipales y con las estatales para diseñarlos, con el propósito de que coadyuven a que el Municipio y las regiones se desarrollen a la par de la ZEE y se dé un desarrollo sustentable con respecto al medio ambiente, cultura y sociedad, en un sentido muy claro de crecimiento.
Al mismo tiempo, se acompañará de una política regulatoria para reducir el costo que enfrentan los empresarios para hacer negocios en todas las regiones, lo cual hemos visto que es un factor de éxito o de fracaso en diversas regiones del mundo para las ZEE, pues, simplemente, no hay inversión que soporte la espera de dos años de un permiso de construcción. Sin embargo, mediante la ventanilla única estableceremos un solo punto de contacto en donde se resolverán todos los trámites que requiera un empresario en una ZEE y su área de influencia, es decir, alrededor de la zona económica para facilitar que se establezcan las empresas en el menor tiempo posible, no solo las grandes inversiones, sino también las micro, las medianas y pequeñas empresas que tengan interés en proveer servicios a las compañías que se ubiquen en las ZEE para vincularse con estas por medio de sus cadenas productivas y brindar atención profesional, vender algún producto que se requiere para los trabajadores o un insumo como puede ser un producto agrícola para producir productos industrializados y manufacturados.
¿ en donde estará ubicada La ventanilla única para su funcionamiento?
La ventanilla única la tenemos conceptualizada junto con la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) en cuatro grandes fases.
La primera fase consiste en el acompañamiento a los inversionistas. Como bien se señala, el primer reto es saber en dónde poner la empreza, y lo ideal es que sea en la ZEE; sin embargo, la zona económica tiene un tiempo de desarrollo. Lo primero que tiene que ocurrir es que se asigne un administrador integral de la zona, quien la va a desarrollar y se encargará de dar los servicios esenciales como agua, electricidad y gas, además de dar mantenimiento a los servicios de la ZEE.
Al mismo tiempo, ese administrador integral, en el mejor de los casos tendrá entre seis meses y un año, incluso hasta dos años dependiendo de la complejidad de terreno, para desarrollar la ZEE y dejarla lista para empezar a operar. Luego ya se pueden establecer ahí diversas empresas que han manifestado su interés en invertir a la brevedad posible en las ZEE. Así que el reto es saber dónde ponemos la ventanilla, si aún no tenemos desarrollada la ZEE y no tenemos el espacio físico, pero el proyecto para la ventanilla única por fases, considera todos esos aspectos.
Entonces, en una primera estancia y porque así lo aprobó la propia Ley Federal de Zonas Económicas Especiales, nosotros podemos dar atención a cualquier inversionista, por supuesto en las propias oficinas de la Autoridad Federal para el desarrollo de las ZEE, es decir, donde nos encontramos en este momento, en la Ciudad de México.
Pero, a la vez, estamos creando todos los andamiajes jurídicos y tecnológicos necesarios para interactuar vía remota con cualquier autoridad federal, estatal o municipal; por lo que esto nos permitirá que, sin importar dónde nos encontremos físicamente, podamos resolver cualquier trámite para un inversionista que tenga interés en la ZEE; al mismo tiempo, lo que haremos es que esta plataforma que implica, tanto reglas de juego especiales como tecnología de apoyo, esté disponible en las cabeceras municipales, primordialmente, en donde ya existen hoy en día, oficinas del sistema de apertura rápidas de las empresas.
Por ejemplo, en Tapachula se tiene la que es reconocida como el mejor sistema de apertura rápida de empresas del país, pero también tiene refuerzos. Salina Cruz, Coatzacoalcos, Puerto Progreso, Lázaro Cárdenas y la Unión, Guerrero están tomando el mismo camino, entonces es ahí en donde por lo pronto, podemos establecer satélites, por llamarlos de alguna manera, para brindar atención a los inversionistas y a cualquier empresario que tenga el interés de vincularse con la actividad económica de la ZEE. Posteriormente, cuando esté desarrollado el terreno y la instalación de una oficina administrativa con todos los elementos necesarios para dar no solo esa atención, nos vincularemos con el clúster de servicios privados –que mencionaba hace un momento– y la oferta de servicios de contadores, constructores, servicios de consultorías, agentes aduanales, etcétera.
De este modo se atenderán integralmente las necesidades que pueda tener un empresario en la ZEE y en su área de influencia, por ello es muy importante, porque aquí es donde la política de la ZEE trasciende sus efectos hacia toda un área de influencia; por ejemplo, pensemos un momento en la ZEE que tiene el centro de Coatzacoalcos, que conforme al dictamen aprobado por la Comisión Intersecretarial estará integrada por tres municipios: Coatzacoalcos, Nanchital de Lázaro Cárdenas del Río e Ixhuatlán del Sureste.
Además se suman otros seis municipios como áreas de influencia en donde tal vez no se estarán otorgando beneficios fiscales, pero sí se darán los programas de apoyo y financiamiento, de capacitación para garantizar esa integración con la región y la ventanilla única también les va a dar servicios no solo a la ZEE, sino a cualquier empresario que se quiera vincular con la ZEE, entonces es ahí donde la ventanilla única tiene que crecer para tener una presencia importante, pero debe tener esos satélites que comentaba hace un momento en los demás municipios, para garantizar que los trámites se hagan en el menor tiempo posible con el menor costo.
¿Cómo estará integrado el Comité Administrador de las Ventanillas Únicas?
La ley es muy específica: la encargada de operar e instrumentar la ventanilla única, es la Autoridad Federal para el Desarrollo de Zonas Económicas Especiales; para ello, lo que prevé la ley y su reglamento es la emisión de un acuerdo conjunto que deberán firmar todos los secretarios de estado del Gobierno Federal con trámites susceptibles de incorporar en esa ventanilla, los gobernadores con los trámites estatales que deban incluir, y los presidentes municipales, autorizados por sus cabildos, para integrar todos los trámites locales respectivos.
Este acuerdo conjunto establece reglas especiales para la aplicación de los trámites aplicables a la ZEE; asimismo, contendrá la guía explícita de trámites que se requieren para realizar cada actividad sin importar de qué orden de gobierno sean.
Ahora bien, la ventanilla única incluirá un sistema de quejas y denuncias para que cualquier interesado pueda manifestar lo que considere que es necesario respecto de cómo se le atendió en un trámite o servicio; asimismo, se incluirá expedido por alguna otra autoridad.
En ese sentido, este acuerdo conjunto se vuelve un instrumento de gran magnitud que, además, dice la ley, debe estar publicado en el Diario Oficial de la Federación y en las gacetas o periódicos de los estados, lo cual significa que se vuelve vinculante y obligatorio para todas las autoridades de los tres órganos de gobierno; con esto, los gobiernos Federal, Estatal y Municipal se obligan a establecer sus trámites por conducto de esta ventanilla única operada por la autoridad federal, por supuesto la Autoridad Federal no va a resolver los trámites porque son facultades que corresponden a cada autoridad, pero sí las va a gestionar con reglas muy especiales que, por supuesto, van a incluir menores requisitos, menores plazos y en una tercera etapa la posibilidad de hacerlos por medios electrónicos, sin acudir ante un funcionario público.
¿Cuándo empezarán a operar las Zonas Económicas Especiales?
En términos del inicio de operaciones, el pasado 22 de junio de 2017, fueron dictaminadas cinco ZEE, prácticamente lo que se tiene son elementos muy similares en las cinco zonas, las cuales van a permitir que el comienzo de operaciones sea a la brevedad posible; es decir, en este mismo año, conforme lo ha dicho el Secretario de Hacienda y Crédito Público, el doctor José Antonio Meade Kuribreña, quien preside la Comisión Intersecretarial de las ZEE.
A las anteriores se suman Tabasco y Campeche que deberán tener los elementos para contar con la declaratoria de ZEE este mismo año. De esta manera, es una prioridad que, además, surge de un mandato de la Comisión Intersecretarial para acelerar el paso con las ZEE que fueron planteadas, originalmente, y a las que se hacía referencia; todas ellas, prácticamente, están en el proceso de elaboración de la declaratoria respectiva, para que el Presidente de la República esté en posibilidad de emitirlas.
En ese sentido, esperamos que las primeras declaratorias se hayan emitido en octubre y que durante noviembre y diciembre puedan expedirse las que corresponden a la segunda etapa que estableció la Comisión Intersecretarial, en donde se encuentran Campeche, Tabasco y Yucatán.