Principios reguladores en la ejecución del presupuesto en la administración pública federal

Editor IMCP - 6 febrero, 2020

La ejecución presupuestaria es la etapa del ciclo presupuestario en la que los ejecutores de gasto ya pueden desempeñar sus funciones con cargo a los gastos autorizados en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y debe realizarse con base en los principios que la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) ha llamado de Responsabilidad Hacendaria; de hecho, existe un capítulo denominado “Del Equilibrio Presupuestario y de los Principios de Responsabilidad Hacendaria” en esta ley para mantener finanzas públicas equilibradas.
La fracción XLVIII, del artículo 2 de la LFPRH, define a la Responsabilidad Hacendaria, como “la observancia de los principios y las disposiciones de esta Ley, la Ley de Ingresos, el Presupuesto de Egresos y los ordenamientos jurídicos aplicables que procuren el equilibrio presupuestario, la disciplina fiscal y el cumplimiento de las metas aprobadas por el Congreso de la Unión”. En realidad, este principio es el que debe marcar la actuación de toda la administración pública federal, no solo en la ejecución del gasto, sino en todo el procedimiento presupuestario. Como parte de la Responsabilidad Hacendaria podemos encontrar dos principios básicos: el equilibrio presupuestario y la disciplina presupuestaria.

El principio de equilibrio presupuestario supone que el volumen del gasto público ha de quedar limitado a los ingresos que reciba el Estado. La ausencia de equilibrio en el presupuesto puede provocar el superávit, cuando los ingresos superan a los gastos; o déficit cuando sucede que los gastos son mayores a los ingresos.
La disciplina presupuestaria es otro principio incluido dentro del genérico de Responsabilidad Hacendaria y la LFPRH también lo trata como un tema de especial relevancia en el capítulo denominado “De la Austeridad y de la Disciplina Presupuestaria”. Se trata, por lo tanto, de una directriz para los ejecutores de gasto para que ejerzan los recursos conforme a los montos, estructuras y plazos previamente fijados en los programas del PEF, con el fin de evitar dispendios innecesarios, desvíos de recursos o ampliaciones de gasto no programadas.

La Constitución Política, en su artículo 74, fracción IV, ordena que la Cámara de Diputados apruebe el PEF, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo. De lo que se deduce que el Congreso de la Unión primero aprueba la Ley de Ingresos de la Federación y luego se lleva a cabo la autorización del PEF por la Cámara de Diputados.
El artículo 73, fracción VII, de la Constitución Política, establece que el Congreso de la Unión es competente “[…] Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el Presupuesto…”, de lo cual se infiere
que se establece el equilibrio presupuestario, ya que en la LIF se indican los recursos fiscales a recaudar hasta por una suma igual a la consignada en el PEF. La Constitución Política no faculta ni al Congreso ni a la Cámara de Diputados, para que mediante la LIF se obtengan recursos en cantidad superior o menor a los requeridos en el PEF, o que el PEF consigne montos mayores o menores a los establecidos en la LIF, derivando en presupuesto deficitario o superavitario.
El tercer párrafo del artículo 17 de la LFPRH cita lo siguiente:
Asimismo, el gasto neto total propuesto por el Ejecutivo Federal en el proyecto de Presupuesto de Egresos, aquel que apruebe la Cámara de Diputados y el que se ejerza en el año fiscal, deberá contribuir al equilibrio presupuestario. Para efectos de este párrafo, se considerará que el gasto neto contribuye a dicho equilibrio durante el ejercicio, cuando el balance presupuestario permita cumplir con el techo de endeudamiento aprobado en la Ley de Ingresos.

Este artículo está correlacionado con el artículo 18 de la LFPRH, el cual dispone que “[…] A toda propuesta de aumento o creación de gasto del proyecto de Presupuesto de Egresos, deberá agregarse la correspondiente iniciativa de ingreso distinta al financiamiento o compensarse con reducciones en otras previsiones de gasto”.El PEF técnicamente no es una ley, sino un decreto, pues solo tiene que ser aprobado por la Cámara de Diputados. Por el lado del gasto, la cámara baja lleva a cabo primero una discusión general de la política presupuestaria ante el pleno después de la entrega inicial del proyecto de presupuesto por parte del Ejecutivo (Paquete Económico). La comisión de presupuesto debate el proyecto antes de enviar las secciones correspondientes del mismo a las comisiones sectoriales respectivas para sus comentarios.
Una vez que el presupuesto ha sido aprobado, cada Poder Federal, cada ejecutor de gasto incluido en el Decreto de Presupuesto Federal de Egresos, ejercerá el presupuesto que le fue autorizado.

Los principios que rigen o los requisitos que deben normar al presupuesto son los siguientes: 1) Universalidad, 2) Unidad, 3) Especialidad, 4) Planificación, 5) Anualidad, 6) Previsión, 7) Periodicidad, 8) Claridad, 9) Publicidad, 10) Exactitud y 11) Exclusividad.

Universalidad. El PEF debe contener todos los gastos del poder público.
Unidad. Todo el PEF debe estar contenido en un solo documento.
Especialidad. El PEF debe detallar las partidas y no otorgarlas de manera general; por lo anterior, es común recurrir a determinados conceptos para especificar el destino de los gastos, como son: ramos, programas, subprogramas, partidas.
Planificación. Con base en los planes socioeconómicos que se fijan a mediano plazo es posible que de manera recurrente en el PEF se señale la consecución de las metas fijadas en el Plan Nacional de Desarrollo (PND). Al respecto, el artículo 16 de la LFPRH establece: “La Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos se elaborarán con base en objetivos y parámetros cuantificables de política económica, acompañados de sus correspondientes indicadores del desempeño, los cuales, junto con los criterios generales de política económica y los objetivos, estrategias y metas anuales, en el caso de la Administración Pública Federal, deberán ser congruentes con el Plan Nacional de Desarrollo y los programas que derivan del mismo,…”.
Anualidad. El PEF tiene una vigencia anual, rige del 1º de enero al 31 de diciembre.
Previsión. El PEF debe estar aprobado, promulgado y publicado antes de su entrada en vigor, para evitar la inactividad de la administración pública federal. > Periodicidad. El PEF tiene vigencia por tiempo determinado, el periodo financiero de un año; para el siguiente año, será necesaria la expedición de un nuevo presupuesto.
Claridad. El PEF debe ser entendible y consultado por los servidores públicos y administradores sin ninguna complicación.
Publicidad. El PEF habrá de publicarse en el Diario Oficial de la Federación, para que surta los efectos correspondientes.
Exactitud. Las cantidades previstas en el PEF corresponden a lo que el poder público necesitará para cumplir con sus atribuciones.
Exclusividad. Se refiere a que corresponde solo a la Cámara de Diputados la aprobación del PEF. Pero también tiene que ver con que en el presupuesto, exclusivamente se detallarán los gastos del Estado y no de ninguna otra índole.
La ejecución presupuestaria es la etapa del ciclo presupuestario en la que los ejecutores de gasto ya pueden desempeñar sus funciones con cargo a los gastos autorizados en el Presupuesto de Egresos. Esta etapa transcurre desde el 1° de enero hasta el 31 de diciembre del año en curso. No obstante, excepcionalmente existen gastos que se realizan con cargo al presupuesto del ejercicio entrante o gastos que se pagan en el ejercicio corriente y la obra o el servicio se realiza en el siguiente año fiscal. De aquí, que el principio de anualidad presente algunas excepciones como las apuntadas y no puede decirse que su cumplimiento deba ser estricto, ya que no sería lo óptimo.
Es posible que durante la ejecución presupuestaria en el ejercicio fiscal correspondiente, por diversas razones, se modifique el Presupuesto de Egresos aprobado por la Cámara de Diputados, a efecto de que el titular del Poder Ejecutivo pueda afrontar gastos imprevisibles o ajustar los presupuestos de las dependencias y entidades de la administración pública federal para cumplir con sus objetivos y metas establecidas en el PND. A estas modificaciones, la ley les llama “adecuaciones presupuestarias”, y sirven para acomodar o ceñir los gastos que se vayan realizando durante el ejercicio presupuestario (el proyecto de Presupuesto del Ejecutivo Federal presentado a la Cámara de Diputados, el aprobado por esta, el ejercido por la administración pública federal y el fiscalizado por la Auditoría Superior de la Federación al revisar la cuenta pública).
Aunque, en términos generales, la Cámara de Diputados tiene la facultad de modificar el proyecto de presupuesto como lo haría con otros decretos promulgados por la legislatura, existen algunas limitaciones. En primer lugar, no puede cambiar la estructura programática que el Ejecutivo Federal somete al Congreso en junio. En segundo lugar, no puede negar el financiamiento de gastos que el Ejecutivo Federal está obligado a hacer legal o constitucionalmente, tales como las transferencias federales o el gasto en fondos y programas sociales. La Cámara de Diputados solo podrá aumentar el gasto si se identifican fuentes adicionales de financiamiento.
La LFPRH, en su artículo 61, ordena que los ejecutores de gasto deberán aplicar medidas de racionalización del gasto a las actividades administrativas y de apoyo, sin que con esta medida se afecte el cumplimiento de las metas de los programas aprobados por el PEF, por lo que los ahorros generados como resultado de la aplicación de dichas medidas deberán destinarse a los programas prioritarios del ejecutor de gasto que los genere.
Ahora bien, la regulación presupuestaria permite tener un control y una disciplina férrea sobre el gasto público, pero no parece ser suficiente para alcanzar la disciplina presupuestaria a que aspira la LFPRH. Debemos tener mayor enfoque en la preparación, liderazgo, honradez y lealtad del servidor público ejecutor del gasto para evitar dispendios y desviaciones de los recursos públicos.
El impacto presupuestario más que ser un principio es un requisito sine qua non para la presentación de iniciativas de leyes o decretos; la regla del impacto presupuestario puede considerarse como una herramienta más que busca mantener el equilibrio de las finanzas públicas. La presentación del dictamen de impacto presupuestario pretende evitar iniciativas de leyes o de decretos que presenten nuevos gastos sin contar con su financiamiento correspondiente.
Respecto al procedimiento para llevar a cabo la evaluación de impacto presupuestario, debe señalarse que será la SHCP, por medio de la Subsecretaría de Egresos, la encargada de emitir la resolución final sobre el impacto presupuestario de un proyecto. Para tal efecto, las dependencias y entidades presentarán a la SHCP, por conducto de su unidad jurídica, la solicitud acompañada del proyecto y de la evaluación de impacto presupuestario respectiva.
Finalmente, considero que la eficiencia del proceso presupuestario ha mejorado con el fortalecimiento del papel coordinador de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público con el Poder Legislativo. Esta centralización ha contribuido a hacer cumplir con la Responsabilidad Hacendaria y tener un equilibrio presupuestario y disciplina presupuestaria necesaria para mantener finanzas públicas equilibradas.