C.P.C. Irving Arturo González Esqueda
Director Ejecutivo de Consultoría Gubernamental
Ernst & Young México.
irving.gonzalez@mx.ey.com

El 7 de mayo de 2008 se publica un decreto que tiene por objeto desarrollar un mecanismo dinámico que se ajuste a las nuevas tendencias en materia contable y que sea aplicable a los tres órdenes o niveles de gobierno compuesto por los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federación; entidades federativas; los ayuntamientos de los municipios; los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal (D.F.); las entidades de la administración pública paraestatal, ya sean federales, estatales o municipales, y los órganos autónomos federales y estatales

Como antecedentes encontramos que antes de su publicación las entidades de los tres niveles: federal, estatal y municipal usaban los boletines normativos emitidos por la Unidad de Contabilidad Gubernamental de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Debido a la necesidad de fortalecer el marco normativo, se adiciona la fracción XXVIII al artículo 73 de la carta magna que faculta al Congreso para expedir leyes en materia de contabilidad gubernamental, lo cual regirá la contabilidad pública y la presentación homogénea de información financiera, de ingresos y egresos y patrimonial a fin de garantizar su armonización a nivel nacional.
Como complemento a lo anterior el 31 de diciembre de 2008 fue publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) la Ley General de Contabilidad Gubernamental (Ley de Contabilidad o LGCG), que tiene como objeto establecer los criterios generales que regirán la Contabilidad Gubernamental y la emisión de información financiera de los entes públicos, con el fin de lograr su adecuada armonización, para facilitar a los entes públicos el registro y la fiscalización de los activos, pasivos, ingresos y gastos y, en general, contribuir a medir la eficacia, economía y eficiencia del gasto e ingreso públicos.

Para iniciar un proyecto de esta envergadura se logró conformar el Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC), el cual está formado por funcionarios del nivel federal como la SHCP, Secretaría de la Función y un Secretario Técnico; además, el nivel estatal se representa con cuatro gobernadores de las diferentes entidades federativas, el nivel municipal y las delegaciones del D.F. Asimismo, la CONAC formó un Comité Consultivo con representantes, entre otros, de los siguientes organismos:

• Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.
• Auditoría Superior de la Federación.
• Entidades estatales de fiscalización.
• Instituto Mexicano de Contadores Públicos.
• Municipios.
• Federación Nacional de la Asociación Mexicana de Colegios de Contadores Públicos.

En su creación, a la CONAC se le asignaron facultades y a su Comité Consultivo funciones en términos de sus reglas de operación, entre otras: la creación de las normas contables y de emisión de información financiera. Hasta el momento se ha emitido una serie de normas y reglas que ayudan a establecer el marco normativo y los estados financieros, que se espera publicar al concluir el proceso de armonización contable.
Como resultado de la armonización de la LGCG, por los tres órdenes de gobierno que están comprometidos con la transparencia y rendición de cuentas, se puede superar la heterogeneidad conceptual, normativa y técnica prevaleciente en sus sistemas contables y de rendición de cuentas, con lo cual se lograría lo siguiente:

• Ayudará a contar con información comparable.
• Los ciudadanos podrán evaluar con certeza los resultados sobre la gestión de sus gobernantes.
• Será un instrumento clave para la toma de decisiones.
• Sustentará reportes congruentes y compatibles, adaptados en su base técnica.
• Adopción como mejor práctica nacional e internacional de administración financiera.

Ley General de Contabilidad Gubernamental
A continuación mencionamos con mayor detalle los objetivos de la LGCG:

• Lograr una adecuada armonización de la contabilidad gubernamental en cuanto a la emisión de información financiera de los tres órdenes de gobierno, por medio del establecimiento de criterios generales.
• Facilitar el registro y la fiscalización de los activos, pasivos, ingresos y gastos con el fin de medir la eficacia, economía y eficiencia del gasto e ingresos públicos, la administración de la deuda pública, obligaciones contingentes y patrimonio del Estado.
• Establecer un sistema de contabilidad gubernamental que sea la herramienta de apoyo para la toma de decisiones sobre las finanzas públicas y que refleje la aplicación de principios contables bajo estándares nacionales e internacionales vigentes. Ventajas del sistema:
  • Mantener estricta congruencia con la información presupuestaria.
  • Emitir en tiempo real estados financieros, de ejecución presupuestaria y otra información que coadyuve a:
    • La toma de decisiones, transparencia, programación con base en resultados, la evaluación y la rendición de cuentas:
      • Permitir el registro de manera acumulativa para la integración de la información financiera, así como registrar y tener control de los inventarios de los bienes muebles e inmuebles de los entes públicos.
      • Establecer parámetros bajo los que deberá llevarse a cabo la contabilidad gubernamental. Éstos representarán el sustento técnico de la contabilidad gubernamental para uniformar métodos, procedimientos y prácticas contables.
      • Permitir la sistematización para obtener información clara, oportuna, concisa y veraz.

Marco Conceptual de la Contabilidad Gubernamental
Según el acuerdo por el que se emite el Marco Conceptual de Contabilidad Gubernamental (MCCG) del 22 de agosto de 2009, éste será la base del Sistema de Contabilidad Gubernamental (SCG) para los entes públicos de los tres niveles para su referencia teórica que les ayude a definir, delimitar, interrelacionar e integrar de forma lógica-deductiva sus objetivos y fundamentos. Además, el mismo MCCG les ayudará a establecer los criterios necesarios para el desarrollo de normas, valuación, contabilización, obtención y presentación de información contable y presupuestaria, en forma clara, oportuna, confiable y comparable, para satisfacer las necesidades de los usuarios.

A continuación se explicarán brevemente los puntos más relevantes que conforman el Marco Conceptual de la Contabilidad Gubernamental (MCCG), el cual está conformado por sus objetivos características, postulados y cualidades de la información a producir. Al aplicar este Marco Conceptual al conjunto de registros, procedimientos, criterios e informes, se logra estructurar la información sobre la base de principios técnicos de aplicación general y que ayudan a captar, valuar, registrar, clasificar, extinguir, informar e interpretar, las operaciones y eventos que, derivados de la actividad económica de las entidades gubernamentales, modifican la situación económica, financiera y patrimonial del ente público.

Objetivos del SCG
A continuación se enumeran los objetivos del Sistema de Contabilidad Gubernamental establecidos en el MCCG:

• Facilitar la toma de decisiones.
• Emitir, integrar y consolidar estados financieros y reportes.
• Manejo eficiente del gasto.
• Registrar de manera automática, armónica, delimitada, específica y en tiempo real las operaciones contables.
• Atender requerimientos de los usuarios.
• Facilitar el reconocimiento, registro, seguimiento, evaluación y fiscalización de las operaciones de ingresos, gastos, activos, pasivos y patrimoniales.
• Dar soporte técnico-documental a los registros contables.

Características del SCG
A continuación se enumeran las características del Sistema de Contabilidad Gubernamental establecidos en el MCCG:

• Ser único, uniformador e integrador.
• Integrar en forma automática las operaciones contables con el ejercicio presupuestal.
• Efectuar los registros considerando la base acumulativa (devengado).
• Registrar de manera automática.
• Interrelación automática los clasificadores, lista de cuentas y el catálogo de bienes.
• Registro de las etapas del presupuesto de los entes públicos.
• Facilitar el registro y control de los inventarios de bienes muebles e inmuebles de los entes públicos.
• Generar, en tiempo real, estados financieros, de ejecución presupuestaria y otra información para toma de decisiones.
• Estar estructurado para la compatibilización de información.
• Estar diseñado para el procesamiento y generación de estados financieros mediante el uso de las tecnologías de información.
• Respaldar con la documentación original que compruebe y justifique los registros que se efectúen, el registro de las operaciones contables y presupuestarias.

Postulados básicos de contabilidad gubernamental
En el cuadro 1, de la siguiente página, se enumeran los postulados básicos de Contabilidad Gubernamental (columna de actual) establecidos en el MCCG; además, se incluyen los que antes estaban vigentes (columna de anterior):

Estados presupuestarios, financieros, económicos a producir y sus objetivos
Con base en el MCCG que anteriormente hemos repasado la LGCG establece generar estados financieros en formatos preestablecidos los cuales deben acoplarse a la situación de cada una de las entidades gubernamentales de los tres niveles de gobierno. Los estados están agrupados en las siguientes secciones: contable, presupuestaria, programática y otros informes.

Momentos contables
Un aspecto que se debe considerar durante la implementación de la LGCG es la armonización entre la información financiera y la presupuestal. El MCCG establece que es en el momento “Devengado del ingreso y del egreso” en donde se hará la armonización.
Si repasamos lo que CONAC establece para ambos momentos se nos menciona lo siguiente para el aspecto del egreso “es el momento contable que refleja el reconocimiento de una obligación de pago a favor de terceros por la recepción de conformidad de bienes, servicios y obras contratados; así como de las obligaciones que se derivan de tratados, leyes, decretos, resoluciones y sentencias definitivas.”
También, para el aspecto del ingreso “es el momento contable que se realiza cuando existe jurídicamente el derecho de cobro de los impuestos, cuotas y aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras, derechos, productos, aprovechamientos, financiamientos internos y externos; así como la venta de bienes y servicios, además de participaciones, aportaciones, recursos convenidos y otros ingresos por parte de los entes públicos. En el caso de resoluciones en firme (definitivas) y pago en parcialidades se deberá reconocer cuando ocurre la notificación de la resolución y/o en la firma del convenio de pago en parcialidades, respectivamente.”
En la siguiente figura, mostramos los diversos momentos presupuestales del egreso y del ingreso para un mayor entendimiento de su evolución:

Momentos presupuestales del gasto
En lo relativo al gasto, el aprobado, modificado, comprometido, devengado, ejercido y pagado.

Momentos presupuestales del ingreso
En lo relativo al ingreso, el estimado, modificado, devengado y recaudado.

Armonización
Este proceso de armonización consiste en llegar a generar en forma simultánea registros financieros y presupuestales por medio de armonizar o ligar las partidas contables financieras y presupuestales. Desarrollar esta liga o conexión se logra haciendo un análisis minucioso de las operaciones financieras y presupuestales que lleva a cabo la entidad (a nivel federal, estatal o municipal). Como resultado se logra generar una base de datos con las operaciones financieras y presupuestales, lo cual permite tener la versatilidad para generar estados financieros, presupuestales o programáticos para conformar una cuenta pública con estándares de mayor rendición de cuentas.

Elementos del modelo de armonización
Se debe adoptar el marco normativo emitido por la CONAC, el cual se aplicará a los estados financieros y presupuestales. Posteriormente, se requiere diseñar una base de datos, la cual recibe la parametrización e información inicial y, después, todas para las operaciones financieras y presupuestales de la entidad, teniendo interacción con el control presupuestal. En el paso siguiente se genera la información financiera y presupuestal de acuerdo con LGCG. Por último, se generan los reportes basado en los lineamientos de LGCG.
Para lograr el proceso antes comentado y ya que se buscará optimizar el uso de la información financiera y presupuestal de la entidades gubernamentales, es necesario e ideal que las entidades hagan su armonización usando una metodología integral que considere factores adicionales al tema normativo como son análisis de procesos, aspectos de datos, gente, tecnologías de información y llevar una administración del proyecto de armonización.
Las entidades con una mayor probabilidad de éxito en el cumplimiento de fechas y objetivos se han basado en la metodología antes comentada y se han apoyado en firmas que contienen metodologías probadas para la implementación de normatividades. El beneficio para las entidades es una optimización de recursos humanos y materiales y del tiempo de implementación.

Experiencias de implementación
Para que el lector, pueda visualizar mejor por qué una metodología integral hace la diferencia en un proyecto de armonización, en esta sección revisaremos cuáles son los principales hallazgos que se han encontrado al aplicar un taller de pre-diagnóstico en entidades gubernamentales de los niveles federal, estatal y municipal. El taller se forma de ocho secciones con 403 preguntas indagatorias para dimensionar el esfuerzo de conversión a LGCG:

Con cada pregunta se responde si es de aplicación a la entidad (sí=1 y no=0) y el grado de impacto y relevancia (alto=3, medio=2, bajo=1); además, se nos proporcionaron comentarios aclaratorios que se incluyen en los hallazgos.
Para un mejor entendimiento se agrupan los siete hallazgos en los siguientes temas: normatividad; sistemas y tecnología; procesos y controles, y datos.
Normatividad
Hallazgo 1
Un 73% considera de alto impacto emitir información contable y presupuestaria de forma periódica con las clasificaciones administrativa, económica y funcional-programática conforme a lo establecido en la nueva norma gubernamental (es medular).
De los encuestados su grado de avance máximo se encuentra entre 50 y 70%.
Hallazgo 2
Un 64% de los encuestados opina que no se muestran avances en los registros auxiliares presupuestarios y financieros que permitan evaluar el ejercicio.
De los que tienen avance, comentan:

• Sólo lo tienen a nivel presupuesto.
• No se lleva en forma armonizada presupuestal y financiero.
• Sólo tienen reporte del presupuesto y del comprometido.

Sistemas y tecnología
Hallazgo 3
El 54% (36+18%) considera de impacto bajo o medio, rediseñar, ajustar, probar, e implantar nuevos controles o ajustar los actuales (automáticos o manuales) al realizar proyecto de cumplimiento de LGCG.
En algunos, su situación actual es:

• Van a revisar los procesos involucrados y determinarán los controles que se deban implementar, de los cuales se verificará su efectividad.
• Cuentan con controles manuales y automáticos.

Hallazgo 4
Un 54% (18 + 36%) considera de impacto bajo o medio que exista documentación actualizada de los sistemas (contabilidad, presupuestos, costos u otro).
En algunos, su situación actual es:
No tienen toda la información actualizada, ya que cuentan con documentación estándar y en Excel se ha documentado parcialmente.
La adecuación es según necesidades de la entidad y cuando son solicitadas.

Procesos y controles
Hallazgo 5
Un 73% considera como de alto impacto realizar los cambios en materia de normatividad a los manuales de procedimientos, manuales de políticas contables, roles y responsabilidades de acuerdo con las normas emitidas por el CONAC.
En algunos su situación actual es:

• No se han iniciado los cambios normativos.
• Por el momento no se tienen cambios contemplados.
• No ha habido cambios en la normativa.

Hallazgo 6
Un 64% considera de alto impacto integrar en forma automática, el ejercicio presupuestario con lo financiero a partir del uso del gasto devengado siguiendo las reglas de CONAC.
De los comentarios dados se tiene:

• Algunos están desarrollando un apartado con los pasivos al cierre.
• Otros no lo llevan así y lo considera sólo de flujo de efectivo/presupuestal.
• Se lleva la integración presupuestal y financiera en forma manual.

Datos
Hallazgo 7
Un 55% considera de alto impacto registrar (con base en lo devengado) los momentos contables de ingresos y gastos previstos en la nueva norma gubernamental.
De los encuestados manifiestan lo siguiente:

• No se ha iniciado el registro de los momentos contables, según CONAC.
• El grado máximo de avance de los que lo han iniciado es de 70%.

Recomendaciones
A continuación se mencionan algunos aspectos clave que se recomienda tener listos para la eventual implementación y/o modificación de una solución tecnológica:

• Usar metodología integral para la implementación de LGCG que considere los aspectos normativos, procesos, controles y gente que establezcan las bases para definir la solución adecuada.
• Conjuntar esfuerzos de las diversas áreas operativas y sistemas para el cumplimiento puntual de fechas compromisos y evitar sanciones.
• Analizar la normatividad de CONAC para ajustar procesos de gobierno actual y lograr una armonización eficiente que proporcione una mejor cuenta pública.
• Analizar las necesidades de los reportes actuales de las entidades, para lograr conjuntar con los reportes requeridos por CONAC y así optimizar el módulo de reportes.

Conclusión
En el presente artículo se revisaron aspectos generales de la LGCG emitida en el DOF del 31 de diciembre de 2008, cuya aplicación general en las entidades gubernamentales de los tres niveles: Federal, Estatal y Municipal ha generado un esfuerzo sin precedente en la historia reciente, cuyo resultado final redundará en una mayor transparencia de las cuentas públicas y una mayor eficiencia en el uso de los recursos públicos.
Asimismo, se le recomienda al lector que se use una metodología integral que considere factores adicionales al tema normativo como el análisis de procesos, aspectos de datos, gente, tecnologías de información y que se lleve una administración del proyecto de armonización. Para reafirmar este tema se compartieron con el lector los principales hallazgos que se han tenido al aplicar un taller de pre diagnóstico en diversas entidades de los tres niveles y se han dado recomendaciones que las entidades deben tomar en cuenta para llevar a cabo una exitosa implementación.