C.P.C. Juan Manuel Portal
Titular de la Auditoría Superior de la Federación
jmportal@asf.gob.mx

En años recientes los esfuerzos por dar viabilidad a una administración moderna de las finanzas públicas en el país han sido numerosos. En la última década, mediante la reforma o la promulgación de distintos ordenamientos se han creado procedimientos técnicos y administrativos novedosos; asimismo, diversas entidades y dependencias especializadas han ampliado sus atribuciones y el trabajo interinstitucional se ha visto fortalecido, todo ello acorde con la necesidad de mejorar la claridad y eficiencia en el control y presentación de la información financiera del sector gubernamental

Una pieza central de estos esfuerzos ha sido la conceptualización e implementación de un sistema de armonización contable a nivel nacional, entendido como la revisión, reestructuración y compatibilización de los modelos contables vigentes en el país, a partir de la adecuación y fortalecimiento de las disposiciones jurídicas que las rigen, de los procedimientos para el registro de las operaciones, de la información que deben generar los sistemas de contabilidad gubernamental y de las características y el contenido de los principales informes de rendición de cuentas.
La homologación de registros contables a nivel nacional —que haga transparente el modo en que los entes públicos elaboran la información para integrar sus cuentas públicas—, es de suma importancia para un modelo efectivo de fiscalización y rendición de cuentas, ya que permitirá fortalecer la comparabilidad de cifras y datos, así como las funciones de control de los recursos públicos.
En la base del proyecto se encuentra el hecho de que cada estado y municipio utiliza criterios propios para registrar la información sobre sus cuentas públicas, como consecuencia del principio constitucional de entidades libres y soberanas.
Esta disgregación en la presentación de información financiera presenta retos particulares en el ámbito municipal, ya que en algunos de ellos los registros contables se guían por ordenamientos locales y procedimientos, a veces incompletos, que no permiten hacer mediciones ni comparaciones con otros entes (elementos indispensables para la toma de decisiones) y en otros casos no existe metodología ni sistema alguno para llevar los registros.
En adición, existe en el nivel de gobierno municipal un factor que impacta de manera importante el desarrollo del proyecto, y se refiere a la ausencia en algunos casos de perfiles mínimos requeridos para el personal que realiza las funciones de recaudación (ingreso) y registro del gasto.
De igual forma, los plazos para la implementación de la ley se traslapan a la conclusión de las administraciones estatales y municipales, demorando la sistematización de los procesos y la preparación de la estructura administrativa para adoptar los cambios.
Por esa razón, en la actualidad, persiste a nivel nacional una diversidad de sistemas contables entre los tres órdenes de gobierno, sin que se haya logrado la adecuación de los diversos marcos jurídicos y normativos ni la adopción de los Postulados Básicos de Contabilidad Gubernamental.
Si bien se han podido observar avances significativos en el Gobierno Federal y en algunos estados y municipios, hay amplios segmentos en los que persiste la falta de uniformidad en las estructuras, contenidos, alcances y oportunidad de las cuentas públicas, lo que obstaculiza una heterogeneidad de criterios para el registro de operaciones.

Reforma constitucional del artículo 73
En el año 2007, una reforma de fundamental importancia tuvo lugar para consolidar los esfuerzos realizados previamente por diversas entidades y dependencias hacia la consecución de un proyecto nacional de armonización contable. Esta fue la reforma constitucional del artículo 73, fracción XXVIII, que otorgó facultades al Poder Legislativo para expedir leyes en materia de prácticas contables en los tres órdenes de gobierno, con lo que quedaron establecidas las bases jurídicas para la armonización contable y de las cuentas públicas.
Con la promulgación de la reforma se dio facultad al Congreso Federal para “expedir leyes en materia de contabilidad gubernamental que regirán la contabilidad pública y la presentación homogénea de información financiera, de ingresos y egresos, así como patrimonial, para la Federación, las entidades federativas, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, a fin de garantizar su armonización a nivel nacional”.
Con base en la reforma, el 31 de diciembre de 2008 se promulgó la Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG), ordenamiento con efectos plenos hasta 2012 que tiene como propósito establecer los criterios generales que regirán la contabilidad gubernamental y la emisión de información financiera de los entes públicos, con el fin de lograr su adecuada armonización.
Los elementos de compatibilidad contemplados en la LGCG que permitirán establecer un lenguaje contable, financiero y presupuestal común para los tres órdenes de gobierno, son:

• Plan de cuentas.
• Clasificadores presupuestarios armonizados.
• Momentos contables de ingresos y egresos.
• Emisión de información financiera.
• Estructura de estados financieros básicos y características de sus notas.
• Indicadores de avances físico-financieros de recursos federales.
• Estructura de catálogos de cuentas.
• Estructura de manuales de contabilidad.

Participación de la ASF en los antecedentes de la armonización contable
La Auditoría Superior de la Federación (ASF) ha participado desde los primeros esfuerzos por homologar la información financiera de las entidades públicas, si bien se ha pretendido que tal actuación sea acorde con su función principal de órgano de fiscalización superior. Por ello, la ASF ha procurado no ser juez y parte del proceso, manteniendo una posición limitada al interior de los comités expresamente creados para gestionar el proyecto, y enfocando su actuación en la emisión de opiniones y sugerencias técnicas.
De esa manera, antes de que el proyecto de armonización contable nacional cobrara forma, la ASF comenzó a insistir en la necesidad de generar sistemas contables claros para el control patrimonial de los bienes del sector público, insistencia que en su momento abrió la discusión sobre modelos a seguir para conformar registros financieros homologados.
En 2004, como integrante de la Mesa VII “Transparencia, Fiscalización y Rendición de Cuentas”, la ASF participó con propuestas en la Convención Nacional Hacendaria, y en 2006 participó mediante la Asociación Nacional de Organismos de Fiscalización Superior y Control Gubernamental, A.C. (ASOFIS) en la elaboración del Manual de Registro Contable para las Administraciones Públicas Municipales y de la Guía Básica de Contabilidad Patrimonial Gubernamental, que propone homologar criterios en materia de registros contables de los recursos federales transferidos.
De igual modo, en 2007 suscribió con el Instituto Mexicano de Contadores Públicos (IMCP) el Convenio de Colaboración para el Intercambio de Información y Realización de Estudios en Materia Fiscal, Financiera y de Contabilidad Gubernamental.
Asimismo, cabe destacar los esfuerzos de la ASF realizados ante la Comisión de Vigilancia de la H. Cámara de Diputados para impulsar la reforma al artículo 73, fracción XXVIII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, propuesta que la Comisión analizó y llevó al Pleno para su aprobación en 2007, y que dio como resultado la promulgación de la LGCG.
A la fecha, la ASF continúa aportando sus consideraciones ante los diversos entes encargados de la gestión y desarrollo del proyecto nacional de armonización contable.

Avances y retos de la armonización contable
En la actualidad es necesario considerar que un proyecto como este, el cual involucra a varios actores de las finanzas públicas, no puede ser desarrollado, sino conforme a plazos graduales y considerando el contexto específico de cada uno de los participantes.
Por esa razón, el proyecto nacional de armonización contable requerirá de grandes esfuerzos de capacitación, tanto en lo técnico como en lo académico. La SHCP, conforme a las disposiciones de la LGCG, proporcionará las bases tecnológicas para el desarrollo de sistemas, así como la capacitación y el equipamiento informático correspondiente.
En cuanto a los municipios de menos de 25,000 habitantes, la LGCG dispone que sea el Consejo Nacional de Armonización Contable —presidido por el titular de la SHCP— el que proporcionará un sistema simplificado, así como su capacitación.
Estos costos presentan mayores riesgos al considerar que los recursos asignados en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2011 para la armonización, están etiquetados básicamente para actividades de capacitación.
En este sentido, es importante comentar que el Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC) ha desarrollado un Sistema Automatizado de Contabilidad Gubernamental que se va actualizando con base en la normativa que emite el Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC) y que es utilizado por todos los municipios de: Campeche (11), Nayarit (20), Zacatecas (57), así como por 500 Órganos Públicos Descentralizados (OPD).
Debido a la contribución que tendrá para impulsar un modelo de mayor eficacia en la fiscalización y rendición de cuentas, es necesario destacar los avances que el proyecto presenta a la fecha.
Al 31 de mayo del 2011, han sido publicados los documentos normativos que se listan a continuación:

• Marco conceptual de contabilidad gubernamental.
• Postulados básicos de contabilidad gubernamental.
• Normas y metodología para la determinación de los momentos contables de los egresos.
• Clasificador por rubros de ingresos.
• Normas y metodología para la determinación de los momentos contables de los ingresos.
• Plan de cuentas.
• Normas y metodología para la emisión de información financiera y estructura de los estados financieros básicos del ente público y características de sus normas.
• Clasificador por objeto del gasto.
• Lineamientos sobre los indicadores para medir los avances físicos y financieros relacionados con los recursos públicos federales.
• Clasificación funcional del gasto.
• Clasificación por tipo de gasto.
• Manual de contabilidad gubernamental.

Armonización contable y fiscalización superior
El proyecto de armonización contable que a nivel nacional se está llevando a cabo, se verá complementado positivamente con una iniciativa impulsada por la ASF relacionada con una cultura de la legalidad y una mayor rendición de cuentas.
En México existe un considerable número de órganos internos de control y de fiscalización, tanto al interior como al exterior de las distintas entidades de la administración pública. La Secretaría de la Función Pública y los órganos internos de control de la APF, las Contralorías estatales, la Auditoría Superior de la Federación, las Entidades Fiscalizadoras Superiores Locales y las Contralorías Internas de los órganos constitucionalmente autónomos, deberían tener la capacidad de mantener una vigilancia constante y adecuada sobre el desempeño de los entes públicos.
Sin embargo, hay que reconocer que, hasta ahora, ese amplio volumen de órganos de vigilancia, al no estar coordinado debidamente ni actuar con objetivos y métodos comunes o concertados, ha tenido una utilidad limitada en su objetivo de ofrecer a las autoridades rectoras, a la ciudadanía y a los mismos entes auditados un panorama suficiente y a profundidad adecuada, respecto a la situación real de la gestión pública.
Por esa razón, la ASF ha impulsado la integración de un Sistema Nacional de Fiscalización (SNF) con objeto de unificar esfuerzos, a todos los niveles de gobierno y desde todos los ámbitos de análisis, para examinar a fondo la gestión gubernamental y el uso de los recursos públicos, con el fin de mejorar sustancialmente la rendición de cuentas en el país.
El proyecto contempla la inclusión de todos aquellos órganos que realizan actividades de fiscalización en el país, ya sea interna o externa, independientemente del poder en el que estén encuadrados (ejecutivo, legislativo o judicial), o del orden de gobierno al que correspondan (federal, estatal o municipal).
Desde esta perspectiva, el SNF permitirá una coordinación de acciones por parte de los órganos que llevan a cabo labores de fiscalización en el país, con el propósito de generar condiciones que permitan mayor alcance y efectividad en las revisiones, así como evitar duplicidades, omisiones o contradicciones.
Bajo la guía de la ASF, la ASOFIS ha iniciado las acciones correspondientes por medio de la designación de un Grupo de Trabajo integrado por los titulares de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) de los estados de Sonora, Michoacán, Chiapas y Nayarit.
Este Grupo sostuvo una reunión el pasado 1 de abril en la ASF, en la que se intercambiaron puntos de vista acerca de diversos aspectos del arranque del proyecto, como el impulso a reformas legales que le den sustento al SNF; los problemas para la homologación de programas y procedimientos de auditoría gubernamental a nivel nacional; las fechas de presentación de cuentas públicas y su contenido; la posibilidad de crear instituciones ad hoc para promover acciones en materia de capacitación, y los límites en el desempeño de los contralores internos o los síndicos, entre otros.
El SNF contempla cuatro metas principales: la homologación en la planeación, ejecución y reporte de auditorías; la creación de capacidades y competencias por parte del personal fiscalizador a nivel nacional; el intercambio de información y trabajo conjunto, y las modificaciones al marco legal y a la normativa aplicable para cumplir con los objetivos del sistema.
Estas acciones, dirigidas a mejorar el alcance y la profundidad de los procesos de fiscalización a lo largo de todo el país, se articulan de manera idónea con la conformación de un sistema contable homologado para todo el sector de gobierno del país, y se traducirá en mayores márgenes de vigilancia y rigor técnico en la revisión de los recursos utilizados por los entes gubernamentales.
La interrelación de ambos proyectos permitirá mejores mediciones de la gestión presupuestal a nivel nacional, así como identificar áreas de oportunidad en el uso de los recursos públicos y ofrecer parámetros objetivos para medir el desempeño gubernamental, condiciones indispensables para el avance en una cultura de transparencia y rendición de cuentas.
No hay duda de que la implementación y articulación de los dos proyectos implican una agenda amplia y compleja que, sin embargo, es perfectamente alcanzable y en cuya solución contamos con insumos calificados como los que, entre otros, ha aportado en la última década la fiscalización superior.
Estas aspiraciones forman parte de lo que la sociedad, los medios de comunicación, analistas, académicos y nuestra propia experiencia, indica como necesario para avanzar en la consolidación de un Estado con mayores niveles de eficiencia, eficacia, economía y honestidad.
Hasta ahora el avance en la armonización de registros contables ha sido modesto, debido a la diversidad de criterios y facultades existentes en la normatividad de los tres órdenes de gobierno. No obstante, la posibilidad de contar con información armonizada de estados financieros, presupuestarios, programáticos y económicos en tiempo real, fortalecerá una mejor y más oportuna toma de decisiones de los entes públicos, tanto para la planeación nacional como para la sectorial y regional.
De igual modo, su consolidación mejorará significativamente los mecanismos de control del ingreso y del gasto, así como en el manejo del flujo de efectivo, lo que se reflejará en una fiscalización más oportuna de los recursos públicos federales en todo el territorio nacional y en la consecuente inhibición de actos de corrupción y de prácticas desleales.
Estas son las razones de peso para seguir trabajando por una verdadera armonización contable a lo largo del país, la cual no solo presenta obstáculos en materia contable, sino que exige un cambio fundamental en la cultura, gente y tecnología para generar una transformación positiva hacia un gobierno más enfocado en la rendición de cuentas y la transparencia.
Especial atención merecerán los municipios en la conformación del proyecto, ya que en ellos existen múltiples formas de organización y administración de las finanzas, por lo tanto, grandes diferencias entre los registros contables, la presentación y solicitud de la información, así como en la conceptualización de los elementos que conforman los ingresos, el gasto y la deuda pública.
El proyecto de armonización es uno de los retos más representativos de la Administración Pública para todos los órdenes de gobierno en los próximos años, cuya importancia será central para contar con información financiera y presupuestal que pueda ser consolidada y comparada entre las distintas entidades de gobierno que tienen bajo su responsabilidad la administración, aplicación y vigilancia de los recursos públicos.