C.P.C. Rosa María Cruz Lesbros
Contralora Interna de la
Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal
Representante del Sector Gobierno en la
Junta de Gobierno del CCPM
rosacruz@prodigy.net.mx

Durante el avance de la reforma del Estado en las nuevas democracias ha surgido la figura de los Organismos Públicos Autónomos (OPAS), que constituyen instituciones públicas en las cuales se delega la operación de elementos medulares de vigilancia del orden democrático, los cuales han contribuido a que la división de poderes se extienda más allá de la estructura tripartita tradicional de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, que genera un esquema de pesos y contrapesos para una mejor gobernabilidad democrática

Esta nueva serie de organismos públicos tiene la característica de que son instancias con un enfoque de derechos temáticos o específicos, ya que surgen como resultado de luchas democráticas que responden a exigencias de diferentes derechos a los cuales debe acceder la población. Es así que los organismos autónomos responden a una diversidad de derechos de carácter democrático, por ejemplo:

• Para el derecho a la educación se da autonomía a las universidades.
• Para votar y ser votado (democracia) se otorga autonomía a los institutos electorales.
• Para que la ciudadanía tenga acceso a la información, surgen los institutos de acceso a la información gubernamental que deben gozar de autonomía, respecto a los entes obligados a entregar dicha información.
• Para los derechos laborales, responden las juntas de Conciliación y Arbitraje.
• Para el derecho a la justicia, el Poder Judicial es autónomo de los otros poderes de Gobierno.
• Para la protección de los derechos humanos se crea la Comisión Federal y las estatales que tienen como mandato atender a quienes han sido agraviados por la autoridad al no preservar sus derechos.

La nueva Ley General de Contabilidad Gubernamental publicada el 31 de diciembre de 2008 en el Diario Oficial de la Federación, señala en su artículo 1 quiénes son los sujetos obligados a su cumplimiento. Esta disposición incluye de manera innovadora, a los órganos autónomos federales y estatales a los que en el artículo 4 fracción XXIV, define como:
Las personas de derecho público con autonomía en el ejercicio de sus funciones y en su administración, creadas por disposición expresa de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a los que se asignen recursos del Presupuesto de Egresos de la Federación a través de los ramos autónomos, así como las creadas por las constituciones de los estados o el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.
Sin embargo, cabe resaltar que para la coordinación de la armonización de la contabilidad, se constituyó el Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC), el cual tiene por objeto la emisión de las normas contables y lineamientos para la generación de la información financiera que aplicarán los entes públicos. Es así que este órgano desempeña una función de suma importancia, debido a que los instrumentos normativos, contables económicos y financieros que emite son vinculatorios para los entes públicos, quienes deberán, en su caso, realizar las modificaciones, adiciones o reformas a su marco jurídico.
De acuerdo con el artículo 8 de la mencionada ley, el CONAC se integra:

• De parte de autoridades del Ejecutivo Federal: el secretario de Hacienda y Crédito Público, los subsecretarios de egresos, ingresos y de Hacienda y Crédito Público, el Tesorero de la Federación, el titular de la unidad administrativa de dicha Secretaría y un representante de la Secretaría de la Función Pública.
• De parte de autoridades de los ejecutivos estatales: cuatro gobernadores, con representación rotativa por grupos.
• De parte de autoridades de ejecutivos locales: dos representantes de los ayuntamientos de los municipios o de los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del D.F., elegidos por los otros miembros del Consejo.

Asimismo, para la armonización contable se integra el Comité Consultivo que tiene, entre otros, el encargo de proponer la creación o modificación de normas contables, así como emitir opinión de las que formule el secretario técnico del Consejo. Este Comité estará integrado:

• De parte del Poder Legislativo: un representante de la Auditoría Superior de la Federación y un representante de las entidades estatales de fiscalización (ASOFIS).
• De parte del Poder Ejecutivo: miembros de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales y un representante de los municipios por cada grupo de entidades federativas.
• De parte de la profesión colegiada: un representante del IMCP y de la Asociación Mexicana de Colegios de Contadores Públicos (AMCCP), así como representantes de otras organizaciones de profesionales expertos en materia contable que sean invitados por el consejo.

De esta manera, se intenta generar espacios colegiados para que la normatividad que de ellos surja tome en cuenta las características de los sujetos obligados y se apoyen las acciones para su implementación. Sin embargo, de esto se desprende que los órganos autónomos no tienen participación en el CONAC ni en el Comité Consultivo, por lo que sus opiniones y características no pueden ser tomadas en consideración mediante los mecanismos que prevé la ley.
No obstante lo anterior, es importante señalar que, a pesar de que no forman parte de los poderes Ejecutivo, Legislativo o Judicial, tanto a nivel federal como estatal, los órganos autónomos ejercen recursos públicos; por ello, el legislador, atinadamente, los contempla como sujetos obligados a armonizar su contabilidad con los criterios generales que regirán la contabilidad gubernamental y la emisión de información financiera.
Como mencionamos, los organismos públicos autónomos juegan un papel fundamental en la transición democrática y en la construcción del Estado de Derecho. En beneficio de la ciudadanía deben actuar con imparcialidad, ya que poseen una paridad de rango con los demás órganos y poderes, de tal forma que no se encuentran subordinados a ellos. Por lo tanto, los tiempos democráticos exigen contar con instituciones eficientes, eficaces y de calidad, críticas y comprometidas, no solo con los poderes establecidos, sino con las demandas y necesidades de los ciudadanos que habitan este país.
Por ello, deben buscar su real autonomía e independencia y no utilizar sus competencias y poderes de forma apartada a la ley o de manera arbitraria; es decir, de lo que se trata es de generar las condiciones para consolidar el estado democrático de derecho.
La rendición de cuentas es un elemento esencial de la democracia, donde la capacidad de las instituciones para hacer responsables a los gobernantes de sus actos y decisiones, permite evitar, prevenir y, en su caso, sancionar los abusos de poder. En tanto que los organismos públicos se comprometan con una auténtica y transparente rendición de cuentas, podrán gozar de la confianza y credibilidad ciudadana, base de la autoridad moral necesaria para cumplir con su mandato, y fuente de legitimidad que conlleve a un nuevo ejercicio del poder público.
De esta manera, el papel de los Organismos Públicos Autónomos (OPAS) es fundamental para la consolidación democrática del país; sin embargo, su función es compleja, ya que desde sus diferentes especialidades, buscan que el aparato gubernamental se conduzca con apego a la naturaleza pública que justifica su existencia.
Para que los OPAS cumplan con una verdadera función de Estado y no estén sometidos a los vaivenes políticos y poderes fácticos, es necesaria una autonomía funcional y de gestión; es decir, para consolidar su independencia frente a los poderes políticos y salvaguardar mejores condiciones en competencia electoral, salvaguarda de los derechos humanos, transparencia y acceso a la información pública, es imprescindible que ejerzan una plena autonomía funcional que requiere; por un lado, de una autonomía presupuestal y administrativa; y, por otro, de eficaces mecanismos de fiscalización y rendición de cuentas, a la altura de las expectativas ciudadanas y acordes con una auténtica gestión democrática.
Por lo anterior, la credibilidad política y el reconocimiento social dependen en gran medida de la forma en que se intervenga para velar por el control en la gestión gubernamental, y de la manera en que se ponga a la disposición la información que dé cuenta de cómo se han utilizado los recursos públicos, en qué se han aplicado y los resultados que se han obtenido. Es aquí donde la armonización contable tiene que ver también con la rendición de cuentas de estos organismos.
Desde esta perspectiva se debe inducir orden en la estructura de la información de las finanzas públicas, mediante señalamientos para fortalecer el control, detectar, en su caso, un uso no eficiente o un quebranto, y constatar que las acciones se realicen con apego al marco contable aplicable y armonizado. Con ello se podrá dar cuenta de sus acciones, mostrar su funcionamiento y someterse a la evaluación de las instancias respectivas y de la propia ciudadanía.
De tal forma, la contabilidad gubernamental armonizada en los organismos públicos autónomos debe ofrecer información financiera, presupuestal y de gestión. De ahí la importancia que tiene, el que durante el proceso contable, esta información sea generada con calidad y oportunidad, tanto en lo referente al control y procesamiento de los registros y transacciones como al llevar a cabo la preparación y presentación de los resultados. Todo esto de conformidad con lo señalado por el CONAC, pues la información financiera, al ser un elemento importante y fundamental para la administración de los entes gubernamentales y para la información hacia la ciudadanía, debe cumplir con los objetivos de ser una herramienta de análisis y apoyo.
El proceso de armonización contable implica grandes retos: un cambio cultural en quienes procesan, generan y utilizan la información contable, así como una participación integral de diversos sectores de la sociedad y de órganos externos, consejos consultivos y organismos internacionales. Este proceso implica un gran cambio conceptual que va de una contabilidad presupuestal con carácter anual hacia una contabilidad patrimonial con un enfoque a largo plazo. Es decir, va de una simple contabilidad que genera información para el glose de la cuenta pública hacia una contabilidad que genere información en tiempo real, como herramienta para la conducción de las instituciones públicas.
Para lograr una adecuada contabilidad gubernamental es necesario coordinar los momentos en que el CONAC expide las normas complementarias de la ley, con las acciones que tienen que seguir los órganos autónomos. Estos deberán, en el marco de su autonomía, hacer vigentes las normas en sus propias instituciones y contar con una plataforma tecnológica, mediante la cual se apliquen los nuevos sistemas contables para la generación de reportes en tiempo real.
En ese sentido, el artículo Tercero Transitorio de la Ley establece los plazos en los que el Consejo debe emitir las disposiciones necesarias para lograr la total aplicación de la misma. De igual forma, el artículo cuarto establece la progresividad a la que se sujeta la aplicación de los nuevos sistemas contables armonizados que generen información financiera patrimonial e indicadores para una evaluación de procesos, de gestión pública y de resultados, promoviendo la transparencia de la información hacia la ciudadanía.
Los esfuerzos dirigidos hacia la armonización contable permitirán a los órganos autónomos hacer más eficiente el control del gasto público, adoptar un nuevo enfoque en la toma de decisiones, ofrecer mejor calidad y oportunidad en la información y rendición de cuentas, incorporar mejores prácticas contables de nivel internacional y establecer un adecuado control patrimonial, tanto de sus bienes como de sus pasivos y contingencias.
Asimismo, este nuevo esquema armonizado de contabilidad que involucra a todos los órganos y niveles de gobierno, podrá generar información que se ponga a disposición de la ciudadanía en los mismos términos y de esta manera pueda ser asequible y accesible a todos los sectores de la población. Del mismo modo, podrán generarse indicadores a partir de las demandas de la ciudadanía y de la propia percepción de la población sobre los servicios que reciben, con el propósito de hacer evidentes y visibles las problemáticas sociales y que las instancias públicas asuman responsabilidades contables y transparentes al respecto, de las cuales se pueda rendir cuentas y brindar información clara, con un lenguaje homogéneo.