C.P.C. Juan Manuel Portal Martínez
Auditor Superior de la Federación
jmportal@asf.gob.mx

En las sociedades democráticas –aquellas en las que se aspira a consolidar un sistema sociopolítico y económico en el que el binomio libertad e igualdad permee las relaciones en la vida cotidiana–, la rendición de cuentas, la transparencia y la responsabilidad institucional desempeñan un papel de suma importancia. En particular, estos ideales orientados hacia la simetría y la no arbitrariedad son fundamentales para la constitución de instituciones sólidas y la elección de representantes que han de hacer valer la voluntad de los ciudadanos

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Sin embargo, cualquier entramado institucional o la simple creación de estructuras por sí solas resultarían insuficientes, ineficaces y tenderían a la opacidad, si en el sistema político que se tratara, la población careciera de los mecanismos para exigir que sus representantes rindieran cuentas. Estos, a su vez y tras ser electos democráticamente, estarán en condiciones apropiadas para asumir esta responsabilidad solo si disponen de las atribuciones necesarias para exigir cuentas a las entidades responsables de la implementación de políticas y programas públicos.
En este sentido, el papel de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS), cobra relevancia porque, como órganos técnicos y facultados por sus legislaturas para vigilar el uso de los recursos públicos, sirven como instrumento para ejercer frenos y contrapesos, así como para promover la responsabilidad por medio de la transparencia, mediante la ejecución de revisiones y la emisión de informes de auditoría correspondientes, cuya finalidad ulterior es velar por el interés público.
En el caso de nuestro país, la Cámara de Diputados, por medio de la Auditoría Superior de la Federación (ASF), es responsable exclusiva de la revisión de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal del año anterior, a fin de “evaluar los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas”. De esta manera, la ASF dispone de las atribuciones necesarias para practicar auditorías financieras y de regularidad, así como de desempeño.
Cada una de las revisiones antes señaladas tiene objetivos definidos, pero ha de destacarse la realización de auditorías de desempeño por cuanto sus resultados permiten evaluar y, en su caso, elevar la calidad del desempeño gubernamental. Las auditorías de desempeño consisten en la fiscalización operacional o a la gestión, es decir, son una revisión independiente y objetiva de las tareas, programas u organizaciones de gobierno, mediante “la estimación de los resultados en términos cualitativos o cuantitativos, o ambos”, que verifica, por lo tanto, el efecto en las condiciones sociales y económicas, por lo que atiende a los criterios de eficacia, eficiencia y economía, como se explica a continuación:

• Eficacia del quehacer público y con la que se han llevado a cabo los objetivos de la entidad fiscalizada y de los resultados alcanzados en relación con los pretendidos. Este criterio se mide por resultados con indicadores estratégicos y de impacto.
• Eficiencia gubernamental, que se refiere a la optimización del uso de los recursos. Este aspecto es analizado por las EFS por medio del examen de los sistemas de información y de las medidas de control y desempeño. Este criterio se mide por la fidelidad de la operación al diseño del programa en cuestión, con indicadores de gestión, comparándolos con las mejores prácticas gubernamentales.
• Economía, se enfoca en el control de las actividades de acuerdo con principios y prácticas administrativas razonables y con las directrices aplicables. Este criterio se mide por el costo de la política pública evaluada contra los resultados, teniendo en cuenta el menor costo posible.

La relevancia de este tipo de auditorías radica en que proporciona un examen independiente, pero no reiterativo, de las políticas públicas, comprobando su impacto sobre las poblaciones objetivo, por medios de indicadores de calidad (por ejemplo, grado de satisfacción ciudadana); examina la validez y fiabilidad de los sistemas de medición de desempeño, y permite analizar el comportamiento de los actores políticos involucrados (tanto el de los entes responsables de la implementación de las políticas, como el de sus operadores).
Más aún, el punto clave de las auditorías de desempeño consiste en que, al contrastar la medición de los resultados de los programas y políticas públicas con los objetivos correspondientes y con los medios para su implementación, así como al posibilitar el análisis de los procesos operativos, este tipo de revisión permite evaluar qué tan bien operan los programas públicos de acuerdo con la economía, eficiencia y eficacia de las actividades gubernamentales. Así, es factible conocer el grado de cumplimiento de los propósitos u objetivos propuestos por las políticas públicas.
Considerando lo antes expuesto y pese a su evidente contribución para el fortalecimiento de la rendición de cuentas, a nivel global, la práctica de estas auditorías no es homogénea y en la mayoría de países es aún incipiente debido a los limitados avances metodológicos, contrario a lo que sucede con la vasta normatividad existente para la realización de auditorías financieras. Son pocas las EFS miembros de la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, por sus siglas en inglés), las cuales reportan un avance sustancial en la generación de directrices para la práctica de auditorías de desempeño bajo criterios y requisitos específicos. Por este motivo, en el seno de la INTOSAI se constituyó el Subcomité para la Auditoría de Desempeño (PAS, por sus siglas en inglés) –de entre cuyos miembros se cuenta la ASF–, para publicar normas y lineamientos para la implementación de auditorías de desempeño. Como resultado de una labor conjunta, recién en noviembre de 2010, durante el XX Congreso de esta organización, celebrado en Johannesburgo, Sudáfrica, se presentaron las Directrices para la Auditoría de Desempeño: Principios Clave. Su finalidad es promover los principios fundamentales para ejecutar auditorías de desempeño de alta calidad, reconociéndose para ello las limitantes que se tienen para lograr una aplicación uniforme entre las EFS de las distintas regiones, ante la existencia de distintos enfoques, recursos, estructuras y mandatos de auditoría.
Por lo anterior, es de destacarse la labor realizada por la ASF al procurar mantenerse al tanto de los nuevos desarrollos en la materia. Esto ha facilitado la adopción de buenas prácticas internacionales, dando como resultado el desarrollo de una metodología que, junto con la práctica se ha mejorado progresivamente. Así, los esfuerzos institucionales se han dirigido a centrar las auditorías de desempeño de la ASF en una revisión sistemática, interdisciplinaria, organizada, objetiva, propositiva, independiente y comparada, del impacto social de la gestión pública y de la congruencia entre lo propuesto y lo obtenido.
Como muestra de los resultados alcanzados, se tiene que del total de auditorías practicadas en el último ejercicio fiscalizador (945), correspondientes a la revisión de la Cuenta Pública 2009, 20.2% (191) se refiere a auditorías de desempeño. Por sí solas las cifras no dicen mucho, por lo que es necesario hacer un análisis comparativo respecto a las estadísticas de los años previos –desde la revisión de la Cuenta Pública 2000–, para evidenciar el claro avance en la práctica de estas auditorías en la ASF. Específicamente, se destaca lo siguiente:

• La práctica de auditorías de desempeño por parte de la ASF ha registrado un crecimiento paulatino: para la revisión de las Cuentas Públicas 2000, 2002 y 2003 apenas se realizaban 24, en comparación con las 191 ya efectuadas para la Cuenta Pública 2009.
• Como porcentaje del total de revisiones anuales realizadas por la ASF, las auditorías de desempeño representaban casi 8% de las ejecutadas con motivo de la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2000, lo que ha sido superado progresivamente hasta registrarse, en la actualidad, una razón superior a 20%.
• La brecha entre las auditorías de desempeño y aquellas con enfoque financiero y de cumplimiento normativo se ha reducido notablemente: para la revisión de la Cuenta Pública 2000 la razón fue de 9%, pero año tras año esta brecha se ha ido acortando. Así, hoy en día el total de auditorías de desempeño representa 33.7% del total de aquellas de regularidad. Es decir, por cada auditoría de desempeño se practican tres de enfoque financiero y cumplimiento normativo, que contrasta con una proporción más desequilibrada (1:10)* registrada hace una década.

Cabe señalar, sin embargo, que los avances en la materia no solo se constatan al observar las tasas de crecimiento de las auditorías de desempeño. Un aspecto complementario se refiere a la optimización en su realización, es decir, al mejoramiento de la metodología y su homologación a las mejores prácticas internacionales. En este sentido, ha de destacarse que en 2008 la ASF se sujetó a una Revisión Internacional entre Pares (Peer Review) para validar su práctica de auditorías de desempeño, la cual estuvo a cargo de las EFS de los Estados Unidos de América (líder), del Reino Unido y de Puerto Rico.
Esta revisión arrojó un dictamen positivo, por cuanto se validó que el Sistema de Gestión de la Calidad estaba adecuadamente diseñado y operaba eficazmente para proveer la certeza razonable de que la ASF cumple con la legislación vigente y con las normas de auditoría de la
INTOSAI en la práctica de las auditorías de desempeño. Asimismo, se identificaron las buenas prácticas de la ASF, a saber: independencia del equipo auditor, planeación rigurosa, supervisión con procedimientos bien definidos, procesos de seguimiento de la calidad más allá del proceso de certificación ISO, normas y lineamientos de auditoría claros, así como capacitación y competencia del personal. Finalmente, se obtuvieron recomendaciones para perfeccionar la práctica de estas auditorías, incluyendo acciones pertinentes para mejorar la documentación de auditorías, para programar capacitación anual derivada de los resultados del programa interno de seguimiento de la calidad, para fortalecer la práctica de auditorías por medio del uso de métodos estadísticos y cuantitativos de auditoría, y para mejorar la difusión de resultados mediante una mayor claridad en el formato de informe.
Más aún, tras el proceso de seguimiento, efectuado en mayo de 2011, la EFS de los Estados Unidos de América (líder revisor), concluyó que la ASF había realizado las acciones necesarias que solventaban las sugerencias hechas en 2008 y que resultaron en: un mejor diseño del marco de aseguramiento de la calidad y su aplicación; fortalecimiento del rigor de las bases analíticas para los informes de auditoría de desempeño; mayor claridad en la presentación de reportes, y la creación de un clima organizacional más atento a la calidad, competencia y rendición de cuentas interna. Asimismo, el equipo revisor agregó cinco buenas prácticas de la ASF, a saber: comunicación formal relativa al Sistema de Gestión de la Calidad; sistematización de un proceso para detectar necesidades de capacitación; empleo enfático de métodos cuantitativos y de muestreo estadístico para soportar los análisis realizados; contratación de expertos externos y organizaciones en temas especializados, y proceso de seguimiento a la entidad auditada para asegurar la implementación de las recomendaciones de auditoría.

De esta forma, los avances reportados tan solo en los últimos tres años han fortalecido la reputación institucional en el ámbito nacional e internacional, donde destaca nuestra colaboración al interior del Subcomité de Auditoría de Desempeño de la INTOSAI y de manera bilateral con EFS de otros países. En este sentido, baste ejemplificar con la invitación recibida por la Contraloría General de la República de Costa Rica para que la ASF evalúe su práctica de auditorías de desempeño, revisión que tendrá durante el segundo semestre de 2011.
Pese a los logros reportados, se reconoce que existen áreas de oportunidad para mejorar aún más el marco de aseguramiento de la calidad, para simplificar la metodología aplicada y para lograr una mayor consistencia en áreas específicas de documentación de las revisiones de los estadísticos, aumentando con ello la claridad de los informes de auditoría. Esto se explica porque las EFS operan en un entorno complejo y en constante cambio, así como por el hecho de que los procedimientos de las auditorías de desempeño son únicos para cada revisión, dependiendo del alcance, objetivos, datos disponibles, riesgo implícito e impacto en la sociedad.
Así pues, puede observarse que, independientemente al desarrollo progresivo de esta práctica en la ASF, a pesar de su realización sin perjuicio de la debida atención a las normas y principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad, estipulados en la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, los avances son aún insuficientes, lo que motiva a adquirir un compromiso permanente por mejorar la metodología aplicable y por impulsar cada vez un mayor número de auditorías de desempeño. Es, en realidad, un proyecto institucional de largo plazo debido a retos ineludibles a los que se enfrenta la auditoría de desempeño, para cuya práctica debe estarse alerta de elementos tales como:

• Ambigüedad considerable respecto a la no-sujeción a expectativas y requisitos específicos, como sí sucede en el caso de la auditoría financiera que tiene criterios más formalizados.
• Selección más flexible en la elección de temas y objetos, métodos y criterios de fiscalización.
• Necesidad de adquirir y perfeccionar competencias para el análisis de actividades y las prácticas de gestión, dada su naturaleza más amplia y abierta a distintos criterios e interpretación.
• Operación en contextos organizativos y disciplinas diversas y complejas.
• Necesidad por apuntalar la capacidad para redactar informes sobre temas complejos de modo lógico y fundamentado, pero conciso y claro al público.

Evidentemente, al tratarse de desafíos permanentes, los esfuerzos definidos para la mejora continua no podían quedar como buenas intenciones, de tal forma que han sido plasmados en el Plan Estratégico institucional para el periodo 2011-2017, cuya mayor contribución esperada es el aseguramiento de la calidad del trabajo auditor, lo que ha de redundar en la entrega de servicios y productos de mejor calidad, el fortalecimiento de los vínculos institucionales, la promoción de la identidad institucional y el mayor impacto benéfico a la población.
En este Plan, bajo el primer objetivo estratégico (relativo al incremento de la calidad y utilidad de los servicios), se ha definido una línea de acción específica para incrementar el alcance de las auditorías al desempeño. Así, la estrategia es fortalecer la utilidad de la función de la ASF al:
“(…) evaluar la calidad de los bienes y servicios provistos por las entidades fiscalizadas, así como la eficiencia, eficacia y economía con la que actuaron, dimensionando la gestión pública desde los ámbitos normativo, cuantitativo y cualitativo. En tal virtud, la ASF deberá promover un adecuado equilibrio entre la cobertura de las auditorías de cumplimiento financiero con la de las auditorías al desempeño.”
La tendencia observada evidencia que se va en la dirección correcta para equilibrar la cobertura de auditorías de cumplimiento financiero y la de las auditorías de desempeño. Por ello, la institución trabaja en el perfeccionamiento de la metodología de las auditorías al desempeño, lo cual implica, además, la dotación de los recursos financieros, humanos y materiales necesarios. Más aún, en el Plan Estratégico se estima conveniente la adopción de nuevos enfoques de auditoría presentes alrededor del mundo, para mejorar la ejecución del proceso de fiscalización superior, permitiéndose así incursionar en áreas de la administración pública de mayor relevancia, como lo demuestra la práctica de auditorías de desempeño con perspectiva medioambiental y de tecnologías de la información, entre otras.
Recapitulando, a nivel institucional se han emprendido esfuerzos para adquirir una mayor pericia en la práctica de auditorías de desempeño. La inversión en la ASF lo amerita pues este tipo de revisión es una forma en que los contribuyentes y la sociedad en general, la Cámara de Diputados, los medios de comunicación y otras partes interesadas, tienen en sus manos el control y obtienen información de cómo la Administración Pública ejerce los recursos y también aquella relativa a los productos resultantes de sus actividades. Así, el papel de la ASF es clave porque su razón de ser y labores son congruentes con el criterio de correcta gobernanza que sugiere que todo servicio público y programa de la Administración Pública se someta a auditoría.
Debemos tener presentes que la legitimidad y la confianza son valores esenciales que deben atenderse en el quehacer gubernamental. En este sentido, las auditorías de desempeño cobran relevancia porque pueden contribuir a fortalecer estos valores al elaborar información pública y fiable sobre la economía, la eficiencia y la eficacia con la que se llevan a cabo los programas y políticas públicas, así como servir de base para la toma de decisiones sobre futuros programas y actividades de gobierno. De ahí que es fundamental que la actuación y resultados de la Auditoría Superior de la Federación se mantengan independientes, imparciales y profesionales a fin de proveer de resultados de auditoría fiables, ajenos a intereses y sin vínculos (financieros, políticos o de otro tipo) con los entes sujetos a la auditoría, lo cual deja de manifiesto nuestro interés por representar tan solo el interés público.
Así, las tareas conferidas a esta institución son de alta responsabilidad e impacto social, pues contribuyen a la mejora del gasto público, de los servicios públicos y de la rendición de cuentas, al validar la congruencia con el Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales. No se agota en este punto la aportación de la ASF, pues por medio de una cada vez mayor y mejor práctica de auditorías de desempeño continuará coadyuvando a la optimización de la gestión gubernamental al ayudar a los entes auditados a detectar fortalezas, debilidades y oportunidades de mejora, a cumplir sus objetivos y metas, y a optimizar su gestión.
Como conclusión, debe quedar claro que el aprovechamiento de los recursos públicos y la garantía de mejores servicios a la sociedad no es una tarea que concluya a la par del cierre del ciclo fiscalizador de la Auditoría Superior de la Federación. Si bien la Constitución nos faculta para revisar el grado de cumplimiento de los objetivos de los programas que, para ello es fundamental el ejercicio de auditorías de desempeño y que nuestro compromiso es emitir recomendaciones que tengan impacto social, es responsabilidad de las entidades auditadas, así como de las autoridades competentes y de las partes interesadas, el tomar las acciones pertinentes para que las recomendaciones emitidas se traduzcan en la mejora en el desempeño de los mismos, en incentivos para el aprendizaje y el cambio institucional, y en mejores condiciones para la toma de decisiones.
Es, así, una labor conjunta entre la ASF como órgano técnico fiscalizador en nombre de la Cámara de Diputados, las entidades auditadas, las autoridades competentes, medios de comunicación y los grupos de interés, cuyo producto principal es la generación de confianza entre los contribuyentes, cuya preocupación del quehacer gubernamental puede acotarse a dos preguntas: ¿las cosas que hace el gobierno se hacen del modo correcto? y ¿se hacen las cosas correctas?

Referencias Bibliográficas

1    Fracción VI, Art. 74 (Facultades exclusivas de la Cámara de Diputados), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
2    Fracción II, Art. 2, Capítulo Único, Título Primero (Disposiciones Generales), de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.
3    Disponible en español, francés, inglés, alemán y árabe en www.issai.org bajo la nomenclatura ISSAI 3100, que le valida como Norma Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores.
4    Bajo esta clasificación se agruparon las auditorías a inversiones físicas, especiales, forenses y de situación excepcional que se hayan practicado con motivo de la fiscalización de las Cuentas Públicas referidas.
5    Art. 1, Capítulo Único, Título Primero (Disposiciones Generales), de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.
6    Línea estratégica 1.4 del Plan Estratégico 2011-2017 de la Auditoría Superior de la Federación.
7    Línea estratégica 1.5 del Plan Estratégico 2011-2017 de la Auditoría Superior de la Federación.
8    Fracción III, Art. 12, Capítulo II, Título Segundo (De la Fiscalización de la Cuenta Pública), de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.
9    Fracción VI, Art. 74 (Facultades exclusivas de la Cámara de Diputados), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
10    Fracción XIV, Art. 15, Capítulo II, Título Segundo (De la Fiscalización de la Cuenta Pública), de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

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