C.P. Salvador Vega Casillas
Secretario de la Función Pública
www.funcionpublica.gob.mx

En el año 2000, la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo SECODAM (actualmente, Secretaría de la Función Pública, SFP) unió sus esfuerzos con el Instituto Mexicano de Contadores Públicos (IMCP), para publicar el libro Auditoría al Desempeño, con el propósito de establecer si las dependencias y entidades cumplen, no solo con la normatividad, programas y metas establecidas, sino con las expectativas de la población que recibe sus bienes y servicios, y si los recursos humanos, materiales, financieros y tecnológicos utilizados para producirlos u otorgarlos son razonables, así como evaluar la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los objetivos para los cuales fueron creadas

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Este libro fue la base para estandarizar los criterios, normas y técnicas generales en el desarrollo de este tipo de auditoría; asimismo, planteó, en su momento, un nuevo enfoque, al vincular las técnicas y procedimientos con los indicadores cuantitativos y cualitativos de la gestión, para verificar los resultados, el grado de eficiencia de los procesos empleados y el costo-efectividad de las operaciones de las dependencias y entidades.
Con este enfoque en 2000, la SECODAM (hoy SFP) emitió la Guía de Auditoría al Desempeño de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, la cual incluyó los mecanismos y procedimientos de revisión que permitieran al auditor público evaluar cualitativa y cuantitativamente los programas, proyectos, operaciones y actividades de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal (APF) y la Procuraduría General de la República (PGR), para la consecución de sus objetivos.
Con base en los documentos mencionados, en 2005 la Unidad de Auditoría Gubernamental (UAG) de la SFP, formalmente inició la práctica de 26 auditorías de este tipo a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, mientras que en 2006 llevó a cabo 20.
Con la finalidad de actualizar y enriquecer la Guía de Auditoría al Desempeño de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, en 2006 la UAG consideró como ejes rectores las Normas Generales de Auditoría Pública, las Normas Generales de Control Interno (vigentes a esa fecha) y la Guía General de Auditoría Pública, con el propósito de analizar y aplicar al ámbito gubernamental las metodologías planteadas por diversas instituciones reconocidas y expertas en la materia, como las siguientes:

• Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI)
• Academia Mexicana de Auditoría Integral y al Desempeño, A.C. (AMDAID)
• General Accounting Office o Contraloría General de Estados Unidos (GAO)

Del análisis a las metodologías de estas instituciones, se identificó que los criterios emitidos son similares entre sí; en general, comprenden las etapas de planeación, ejecución e informe señaladas en la Guía General de Auditoría Pública emitida por la UAG en 2006.
En opinión de la AMDAID, las auditorías al desempeño y la auditoría integral evalúan el cumplimiento de la entidad con los fines para los que estas fueron creadas, las dos tienen un carácter propositivo de apoyar a la entidad para lograr los fines y sus metodologías son similares. La diferencia está en el enfoque y en el alcance: mientras que la auditoría integral apunta hacia evaluar la eficacia, eficiencia y economía en la operación de la entidad, la suficiencia y corrección de su rendición de cuentas y el apego a la normatividad; la auditoría al desempeño dirige su evaluación hacia el logro de los factores críticos de desempeño y su medición por medio de indicadores. De hecho, la auditoría al desempeño es un enfoque de la primera, más limitado o más concreto.
A finales de 2006, la UAG actualizó la primera versión de la Guía de Auditoría emitida en 2000, para que fuera aplicable al trabajo de auditoría pública del personal adscrito a la propia UAG de la SFP y a los Órganos Internos de Control (OIC) en las dependencias y entidades de la APF, así como en los fideicomisos públicos no paraestatales, mandatos y contratos análogos.

MARCO NORMATIVO
En 2007 y 2008, en los Lineamientos Generales para la Planeación, Elaboración y Presentación del Programa Anual de Trabajo de los Órganos Internos de Control, en Materia de Auditoría, se estableció que esas instancias fiscalizadoras debían realizar cuando menos una auditoría al desempeño, con la finalidad de verificar el desempeño de las dependencias, órganos desconcentrados, entidades paraestatales y de la PGR, y determinar el cumplimiento de la normatividad, programas y metas establecidas; evaluar la eficiencia y eficacia en la consecución de sus objetivos, y, en su caso, proponer mejoras administrativas y/u operativas que contribuyeran al logro de las metas y objetivos institucionales.
Para 2009, en los Lineamientos Generales para la Planeación, Elaboración y Presentación del Programa Anual de Auditoría y Control se estableció que los OIC debían programar por lo menos dos auditorías al desempeño, de conformidad con lo establecido por la Unidad de Auditoría Gubernamental y realizarlas con un enfoque integral, para verificar el cumplimiento de la normatividad, programas y metas establecidas; con la evaluación de la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los objetivos, y la identificación de las causas o áreas de oportunidad para, en su caso, proponer las medidas preventivas y correctivas que efectivamente apoyen al logro de sus fines, el mejor aprovechamiento de los recursos asignados y un otorgamiento de servicios oportuno, confiable y completo.
Para el ejercicio de 2010 los Lineamientos Generales para la Formulación de los Programas de Trabajo de los Órganos Internos de Control establecieron que ningún tipo de auditoría tenía carácter obligatorio, ya que los OIC cuentan con la autonomía necesaria para determinar las auditorías que deban realizar.

EVALUACIÓN DE LAS AUDITORÍAS AL DESEMPEÑO
Ante el compromiso del Gobierno Federal de proporcionar servicios de calidad a la sociedad, se establecieron mecanismos de seguimiento y evaluación sobre el cumplimiento de sus obligaciones y el grado de satisfacción de la ciudadanía.
En este contexto se detonó una propuesta para un cambio en la cultura organizacional del Gobierno Federal, al adoptar un nuevo enfoque de las auditorías que realizara la SFP, con carácter preventivo, propositivas, al desempeño y con visión menos punitiva.
En el ejercicio 2006 se llevó a cabo el proceso de integración del Manual de Operación del Modelo Integral de Desempeño de los Órganos de Vigilancia y Control (MIDO) 2007, en el que se incorporó el interés de la UAG para que por medio de este instrumento se evaluara la capacidad de las áreas de Auditoría Interna de los OIC para determinar observaciones con impacto en el desempeño y propuestas de valor en las auditorías al desempeño que practicaran durante el ejercicio 2007. Para ese año, los OIC programaron 329 auditorías al desempeño de un total de 3,818 auditorías a diferentes rubros.
Para el diseño del Manual de Operación MIDO 2008, la UAG reforzó esta práctica al establecer que las auditorías se efectuaran de conformidad con la Guía de Auditoría al Desempeño, actualizada en diciembre 2006.
Para 2008 la cobertura fue de 189 OIC de los 208 registrados. Se practicaron 373 auditorías al desempeño, de las cuales en 334 se determinaron 745 observaciones con impacto en el desempeño (202 observaciones sin impacto) y 451 con propuestas de valor, las restante 39 se concluyeron sin observaciones.
Para el modelo del MIDO Ajustado 2009, la cobertura a evaluar fue de 198 OIC, los cuales realizaron 364 auditorías al desempeño; en 331 se obtuvieron 638 observaciones con impacto en el desempeño y 407 propuestas de valor, en 33 no se determinaron observaciones. Adicionalmente, la UAG llevó a cabo 17 verificaciones a diversos OIC a los resultados de las auditorías de este tipo, y fue la última evaluación que en este concepto se efectúo a los OIC por parte de la UAG.
Lo anterior, debido a que en ese año la SFP inició un proceso de reestructuración integral a fin de optimizar los aspectos sustantivos de su operación para hacerlos acordes con sus funciones, de conformidad con una nueva visión que consistió en poner mayor énfasis en el ejercicio de aquellas atribuciones que promovieran la eficiencia y eficacia de las instituciones públicas y no solo en las referentes a su control y vigilancia.
Para 2010, la evaluación del desempeño de los Órganos de Vigilancia y Control (OVC) se realizó mediante el Sistema para la Evaluación de Resultados de los OVC (SER-OVC), en el cual se introdujo el nuevo enfoque de auditorías directas de alto impacto.

NUEVO ENFOQUE
A partir de febrero de 2010 se materializó la transición de la Unidad de Auditoría Gubernamental y se enfatizó su carácter normativo en materia de auditoría por lo que, en el marco del combate a la corrupción, se modificó el enfoque de los trabajos de fiscalización que se realizaban en la SFP para orientar sus esfuerzos, principalmente, a la realización de auditorías directas de alto impacto, a fin de fortalecer la fiscalización de las dependencias y entidades de la APF mediante la prevención y detección de actos de corrupción, así como la promoción de las sanciones correspondientes.
Con la finalidad de contar con un sustento jurídico para la práctica de auditorías en la APF, la UAG elaboró e impulsó la publicación, en el Diario Oficial de la Federación del 12 de julio de 2010, del acuerdo por el que se establecen las “Disposiciones Generales para la Realización de Auditorías, Revisiones y Visitas de Inspección”.
Con la publicación de estas disposiciones, la UAG logró, entre otros aspectos, diseñar un nuevo concepto de auditoría interna que contribuye a una nueva visión o enfoque de esta en el Sistema de Fiscalización Federal, y definió el proceso ideal con base en ejes rectores de orden, congruencia, eficiencia y eficacia que permiten durante el desarrollo de la auditoría la elaboración de un diagnóstico de las irregularidades detectadas y, en su caso, de la tipología de conductas irregulares, para que sus resultados se traduzcan en procedimientos administrativos de responsabilidades sustentados adecuadamente con sanciones contundentes, así como propuestas de mejora que ataquen los problemas de fondo.
Además, retomó la parte esencial de la auditoría al desempeño que se practicó en la APF hasta 2009 en un concepto más amplio; es decir, señala el objeto de las auditorías y los aspectos a los que deberán enfocarse los programas anuales de auditoría y los mapas de riesgo que integren los OIC. Lo anterior, es con el fin de que las auditorías que se lleven a cabo —cualquiera que sea el rubro o clave de programa a revisar— sean asertivas y de alto impacto, contribuyen a detectar y sancionar prácticas de corrupción que pudieran afectar el desempeño de las dependencias y entidades, a verificar el cumplimiento de sus objetivos y metas o mejoran la eficiencia de su operación.
De esta manera, con base en las Disposiciones, en el desarrollo de cualquier tipo de auditoría debe incluirse la revisión del grado de cumplimiento de las metas y objetivos de la dependencia o entidad, del área o proceso auditado y, en su caso, a contribuir con recomendaciones que mejoren su desempeño.
Desde este nuevo enfoque, los Lineamientos Generales para la Formulación de los Programas de Trabajo de los Órganos Internos de Control 2011, pretendieron mejorar la alineación de las intervenciones de los OIC con los objetivos de las instituciones, así como con los de la SFP, y focalizar su esfuerzo en aquellos riesgos y factores asociados que son más relevantes, mediante una actuación más estratégica y efectiva.
Por ello, reiteraron lo establecido en las disposiciones en el sentido de que los OIC cuentan con la autonomía necesaria para determinar las auditorías que deban programar de acuerdo con los resultados de la investigación previa y su mapa de riesgos, las cuales estarán enfocadas primordialmente en prevenir y combatir la corrupción y abatir la impunidad en la detección de posibles infracciones por parte de servidores públicos a las obligaciones previstas en el artículo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos que tengan alto impacto en el presupuesto, programas, procesos o servicios que presta la institución pública auditada, sin que ello sea limitante para que en cualquier auditoría que lleven a cabo evalúen su desempeño y determinen el grado de economía, eficacia, eficiencia, efectividad, imparcialidad, honestidad y apego a la normatividad con que se han administrado los recursos públicos que fueron suministrados, así como el cumplimiento de metas y objetivos institucionales.

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