Lic. Víctor Manuel Andrade Martínez
Presidente del Grupo de Trabajo de Responsabilidades de Servidores Públicos
vandrade@asf.gob.mx

A partir del esquema federal, los congresos estatales han expedido sus respectivas leyes para regular, de muy diversas formas, la organización y funcionamiento de las entidades estatales de fiscalización, así como el alcance de sus atribuciones, lo que ha dado como resultado esquemas heterogéneos para llevar a cabo la función de fiscalización

A nivel federal, la función fiscalizadora que ejerce la Auditoría Superior de la Federación se ha ido fortaleciendo en virtud de un marco jurídico que le faculta realizar acciones para revisar adecuadamente el manejo y aplicación de los recursos públicos y el desempeño de los entes públicos. Aunado a ello, la experiencia derivada del ejercicio de sus funciones y la incorporación de normas o lineamientos nacionales e internacionales para la planeación, ejecución y reporte de auditorías, ha contribuido para que las revisiones de las cuentas públicas, tengan un mayor alcance y profundidad.
A nivel estatal, la función fiscalizadora se ha desarrollado a partir de las atribuciones que les han sido otorgadas por sus respectivas legislaciones y de las normas técnicas o lineamientos generados de acuerdo con las circunstancias particulares de cada entidad, dando como resultado un universo de disposiciones que contienen metodologías y prácticas difícilmente compatibles entre ellas y cuya efectividad varía en cada caso, lo que impide una adecuada coordinación de acciones entre los diversos órganos que ejercen las funciones de fiscalización.
Para hacer frente a esta problemática, el 2 de febrero de 2012 fue presentada a la Cámara de Diputados una iniciativa que, entre otras reformas y adiciones, modifica al Art. 73 fracción XXVIII-B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), con el objeto de facultar al Congreso de la Unión: Para expedir leyes de carácter general para regular la integración y funcionamiento del Sistema Nacional de Fiscalización. Esta iniciativa fue aprobada por la Cámara de Diputados el 25 de abril de 2012, encontrándose actualmente en trámite en la Cámara de Senadores.
De acuerdo con las razones expuestas en la minuta aprobada por la Cámara de Diputados, la creación de un Sistema Nacional de Fiscalización tiene como propósito crear un mecanismo para la coordinación de acciones por parte de todos los órganos que realizan labores de fiscalización en el país, a fin de generar condiciones que permitan un mayor alcance en las revisiones de las cuentas públicas, y para evitar duplicidad y omisión de acciones, lo cual: solo será posible si hay un intercambio efectivo de información, una homologación en la manera de planear, ejecutar y reportar los trabajos de auditorías, y un compromiso y obligación de las partes por cumplir con los deberes que se derivan de este sistema.
De prosperar esta iniciativa en la Cámara de Senadores, se deberá expedir la ley secundaria para establecer las normas operativas que le den vigencia a las reformas, acorde con las directrices apuntadas en dicha iniciativa y en las presentadas posteriormente sobre la materia, así como en los planteamientos y consideraciones de los dictámenes legislativos correspondientes; todo ello, dentro del marco de nuestro sistema federal.

Los contenidos de la ley
Aspectos generales
Desde una perspectiva jurídica, el sistema federal implica un reparto de competencias legislativas, administrativas y jurisdiccionales entre la Federación y los estados. En materia de revisión de las cuentas públicas, corresponde a las soberanías locales expedir las normas relativas a la fiscalización de los recursos públicos estatales, por lo que serán estas soberanías las que determinen el contenido y alcance de las atribuciones que consideren deben tener las entidades de fiscalización.
De manera eventual, las leyes locales en materia de fiscalización han otorgado a las entidades fiscalizadoras facultades para determinar la existencia de responsabilidades resarcitorias a los servidores públicos que, con motivo de su actuación, causen un daño o perjuicio a la hacienda pública estatal. En otros casos, la facultad para imponer sanciones e indemnizaciones a los servidores públicos en materia resarcitoria ha quedado reservada para el Congreso del Estado.
Cualquiera que fuera el caso y por ordenarlo así, la CPEUM en todas las leyes estatales la entidad de fiscalización superior tiene asignada la facultad de fiscalizar los recursos públicos estatales mediante la práctica de auditorías, visitas domiciliarias y otras acciones consideradas idóneas para la revisión de las cuentas públicas.
En este contexto, las normas técnicas, lineamientos y metodologías para la planeación, ejecución y reporte de los trabajos de auditorías, juegan un papel determinante para la eficiencia y eficacia de las auditorías. Estas disposiciones son de naturaleza administrativa, su expedición corresponde generalmente a las entidades fiscalizadoras y a las contralorías estatales o equivalentes, y su finalidad es lograr que las auditorías que practiquen tengan un mayor alcance y profundidad.
La creación de un Sistema Nacional de Fiscalización generará las condiciones e incentivos para lograr este objetivo, además de posibilitar que las auditorías gubernamentales contribuyan al fortalecimiento de la rendición de cuentas a nivel nacional. Para ello, el sistema deberá conformar un esquema de coordinación de todos los órganos gubernamentales de fiscalización en el país, con el fin de trabajar desde una misma visión profesional, con los mismos estándares, principios éticos y capacidades técnicas, a favor de una rendición de cuentas efectiva en relación con la administración, manejo y uso de los recursos públicos en los tres poderes de la Unión y en los tres órdenes de gobierno.
Es importante enfatizar que uno de los objetivos fundamentales del Sistema Nacional de Fiscalización es el fortalecimiento de los resultados y el impacto de las auditorías gubernamentales en el país, para contribuir a la consolidación de la rendición de cuentas a nivel nacional. Para ello, la ley deberá establecer los mecanismos para:

• Lograr una coordinación de trabajo efectiva entre los órganos gubernamentales de fiscalización.
• Alcanzar una mayor cobertura de la fiscalización de los recursos públicos, tanto federales como locales con base en auditorías complementarias y el intercambio oportuno y efectivo de información y conocimientos.
• Promover acciones de mejora en la gestión de gobierno, localizar deficiencias y precisar oportunidades, así como observar, detectar y diagnosticar oportunidades o riegos de corrupción, a nivel nacional-
• Emitir, mediante los informes de auditoría, información relevante para la toma de decisiones públicas, con el objeto de mejorar la gestión gubernamental y a efecto de que los ciudadanos conozcan la manera en que se gastan los recursos públicos.
• Contar con órganos de fiscalización ejemplares, sujetos a principios y valores éticos en el desempeño de sus funciones.

Aspectos operativos
Para garantizar la eficacia de la ley se considera necesario el establecimiento de un esquema con dos elementos operativos esenciales: a) un marco institucional incluyente, en el que se encuentren representados todos los destinatarios de las normas que se generen, y b) un mecanismo que garantice la adopción e implementación de las normas generadas.
Marco institucional incluyente
Para lograr un marco institucional incluyente, la Ley deberá contemplar la creación de un órgano colegiado que prevea la participación de los representantes de todos aquellos entes que realizan actividades de auditoría gubernamental o fiscalización, con independencia del Poder del Estado u orden de gobierno al que pertenezcan, en tanto ser los sujetos destinatarios de las normas, además de ser los actores principales para el fortalecimiento de la rendición de cuentas a nivel nacional.
Un esquema de participación para la elaboración de decisiones, no solo las legitimará, sino que además generará los mecanismos de corresponsabilidad necesarios para la adopción e implementación de las normas que se expidan.
Por otra parte, en tanto órgano máximo que congrega a los representantes de los entes que realizan actividades de auditoría gubernamental o fiscalización, este órgano deberá estar facultado para:

• Establecer las normas profesionales y emitir las normas técnicas, sus contenidos, características y alcances para la homologación de las metodologías para la planeación, ejecución y reporte de los trabajos de auditorías, que someta a su consideración el órgano consultivo.
• Emitir las reglas de operación en los supuestos que así se prevean.
• Solicitar la elaboración de estudios al órgano consultivo.
• Aprobar los instrumentos jurídicos para la coordinación de acciones entre los órganos gubernamentales de fiscalización para la mejora de la rendición de cuentas.
• Establecer los mecanismos y celebrar los convenios correspondientes para el intercambio de información entre los integrantes del sistema.

Es importante destacar que el carácter eminentemente técnico de las normas, lineamientos y reglas que se generen demandará del conocimiento de un grupo de consultores especializados en la materia. Este grupo de expertos deberá conformar un órgano consultivo de apoyo a las funciones del órgano colegiado, por lo que deberá tener facultades para:

• Elaborar el marco conceptual para la homologación de las metodologías en materia de planeación, ejecución y reporte de trabajos de auditoría.
• Elaborar los proyectos de normas profesionales y técnicas, sus contenidos, características y alcances para la homologación de las metodologías en materia de planeación, ejecución y reporte de los trabajos de auditoría.
• Elaborar los proyectos de las reglas de operación que le encomiende el órgano colegiado.
• Elaborar los mecanismos e instrumentos jurídicos para el intercambio de información.
• Recibir, evaluar y dar respuesta a las propuestas técnicas que presenten las instituciones públicas y privadas, así como los miembros de la sociedad civil.

Mecanismo que garantice la adopción de las normas generadas
La homologación de metodologías para la planeación, ejecución y reporte de los trabajos de auditorías, requerirá de la expedición de normas profesionales o técnicas que deberán ser adoptadas por los integrantes del sistema.
En este contexto, la ley que se expida deberá prever los mecanismos jurídicos necesarios para que las normas generadas sean obligatorias para sus integrantes, sin violentar el esquema federal de reparto de competencias entre Federación, estados y municipios, y en observancia a la autonomía técnica y de gestión, propia de los entes que realizan actividades de auditoría gubernamental o fiscalización.
Para finalizar este apunte, bastaría señalar que la efectividad del Sistema Nacional de Fiscalización dependerá en gran medida del instrumento normativo que lo regule, pero fundamentalmente de los compromisos que asuman los entes fiscalizadores de nuestro país para fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas a nivel nacional.