El proceso de armonización contable ha implicado un cambio de paradigma para quienes procesan, generan y utilizan la información contable, a partir de la publicación de la Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG), el 31 de diciembre de 2008; en esta se señala a los sujetos obligados a su cumplimiento e incluye, de manera innovadora, a todos los niveles e instancias de gobierno

Por C.P.C. Rosa María Cruz Lesbros
Coordinadora de las Comisiones del Sector Público del Colegio de Contadores Públicos de México, A.C.

Hoy, la contabilidad gubernamental armonizada en los entes públicos debe ofrecer información financiera y presupuestal, que requiere por una parte ser generada con calidad y oportunidad, tanto en lo referente al control y procesamiento de los registros y transacciones como en llevar a cabo la preparación y presentación de los resultados sobre bases comparables para todas las instancias gubernamentales.
Para la coordinación de la armonización de la contabilidad se constituyó el Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC), integrado por autoridades del Ejecutivo Federal de la SHCP, un representante de la Secretaría de la Función Pública, cuatro gobernadores y dos representantes de municipios, y tiene por objeto la emisión de las normas contables y lineamientos para la generación de la información financiera.
Este órgano desempeña una función de suma importancia, pues los instrumentos normativos (contables, económicos y financieros) que emite son vinculatorios para los entes públicos, quienes deberán, en su caso, realizar las modificaciones, adiciones o reformas a su marco normativo.
Por su parte, para lograr un mejor tránsito hacia la armonización y con la intención de generar espacios colegiados, opera un Comité Consultivo integrado por un representante de la Auditoría Superior de la Federación y un representante de las entidades estatales de fiscalización (ASOFIS), así como representantes del Instituto Mexicano de Contadores Públicos, A.C. (IMCP), de la Asociación Mexicana de Contadores Públicos, A.C. (AMCCP), y de otras organizaciones de profesionales expertos en la materia.
Este Comité tiene la encomienda de proponer la creación o modificación de normas contables, así como de emitir una opinión de las que formule el secretario técnico del CONAC, tomando en cuenta las características de los sujetos obligados.
Así también, desde el ejercicio 2011, en el Presupuesto de Egresos de la Federación se señaló que las entidades federativas deberían establecer consejos de Armonización Contable, en los que se incluyan a municipios, órganos de fiscalización estatales y colegios de Contadores, con el propósito de que coadyuven en el proceso de implementación de los acuerdos aprobados en el CONAC.
En este sentido, la participación de los colegios de Contadores es fundamental, ya que representan a la profesión colegiada cuya capacidad técnica y experiencia deben abonar en el proceso de armonización de la contabilidad gubernamental. Este proceso implica grandes retos: un cambio cultural en quienes procesan, generan y utilizan la información contable, así como una participación integral de diversos sectores de la sociedad y de órganos externos, consejos consultivos y organismos internacionales. Eso es debido al cambio conceptual que se presenta, pues se migra de una contabilidad presupuestal con carácter anual, hacia una contabilidad patrimonial con un enfoque a largo plazo. Va de una simple contabilidad que genera información para el glose de la cuenta pública, hacia una contabilidad que genere información en tiempo real, como herramienta para la conducción de las instituciones públicas.
Es decir, el cambio de paradigma consiste en pasar de una contabilidad presupuestal con base en el flujo de efectivo a una contabilidad patrimonial que reconozca cuál es la infraestructura que debe permanecer en las instituciones, para que, independientemente de los cambios de gobierno, se mantengan al servicio de la ciudadanía.
Avances
Desde esta perspectiva, la LGCG prevé dar una estructura a la información de las finanzas públicas mediante señalamientos específicos para fortalecer el control, detectar, en su caso, un uso no eficiente o un quebranto, y constatar que las acciones se realicen con apego al marco contable aplicable y armonizado para dar cuenta de las acciones de gobierno, mostrar su funcionamiento y someterse a la evaluación de las instancias respectivas y de la propia ciudadanía.
El artículo tercero transitorio de la LGCG estableció los plazos en los que el Consejo debía emitir las disposiciones necesarias para lograr la total aplicación de la LGCG. De igual forma, el artículo cuarto definió la progresividad a la que se debió sujetar la aplicación de los nuevos sistemas contables armonizados para la generación de información financiera patrimonial e indicadores para una evaluación de procesos, de gestión pública y de resultados.
Para lograr una adecuada contabilidad gubernamental armonizada, ha sido necesario coordinar los momentos en los que el CONAC expide las normas complementarias de la ley, con las acciones que tienen que seguir los entes públicos. Estos, en el marco de su gestión, han ido incorporado las normas en sus propias instituciones y contando con una plataforma tecnológica, por medio de la cual se apliquen los nuevos sistemas contables para la generación de reportes en tiempo real.
El CONAC con el apoyo del Consejo Consultivo ha emitido, de 2009 a la fecha normas, lineamientos, criterios y acuerdos para la armonización contable que podríamos agrupar en los siguientes bloques:

• Estructura básica y marco conceptual.
• Armonización en la clasificación contable.
• Normas relativas al registro patrimonial.
• Lineamientos sobre y para la evaluación del desempeño.
• Normas y criterios para la asignación de fondos de apoyo para la implementación de la contabilidad gubernamental.
• Criterios para el uso de sistemas informáticos.
• Acuerdos para solicitud de informes para el seguimiento en la implementación de la LGCG por parte de los sujetos obligados.

En 2009 se publicaron siete documentos que son la esencia del nuevo enfoque de la contabilidad gubernamental, pues en ellos se establece el marco conceptual y los postulados básicos que definen el concepto de devengado, el valor razonable y la necesidad de registrar los valores del patrimonio.
Los documentos emitidos en 2010 versaron principalmente sobre la forma de estructurar la contabilidad en cuanto a catálogo de cuentas, clasificadores por objeto, por tipo y clasificador funcional del gasto. En 2011 la principal materia abordada fue sobre el control de activos y la valoración del patrimonio, y en 2012 los documentos publicados fueron adecuaciones y precisiones a los anteriormente emitidos, así como diversos criterios de apoyo a municipios.
Mecanismo de diagnóstico y evaluación
Estando próximo a vencerse los plazos previstos en los artículos transitorios de la LGCG, el CONAC aprobó un mecanismo de diagnóstico y evaluación para conocer el avance en la adopción e implementación de la armonización contable. Este mecanismo fue comunicado en octubre de 2012 para recabar información de cada ente obligado y, a su vez, generó de manera natural un programa de recomendaciones y compromisos a realizar por cada ente público para alcanzar el desarrollo integral de los sistemas, así como de los procesos institucionales de transformación, considerando un adecuado equilibrio entre el control, el costo de la fiscalización y el costo de la implantación para dar pleno cumplimiento a la LGCG en las materias de:

• Adopción normativa.
• Adopción de la gestión del cambio.
• Capacitación.
• Implementación de procesos institucionales e integración de sistemas.

Como resultado de este diagnóstico, el CONAC publicó un informe sobre la adopción por parte de los entes públicos, de las normas emitidas. Esta adopción consiste básicamente en la publicación en los órganos de difusión de cada entidad federativa de los diversos documentos emitidos de 2009 a 2011.
Reformas en materia de transparencia a la LGCG
Antes de concluir los plazos previstos en los artículos transitorios, con fecha 12 de noviembre de 2012 fue publicada la reforma derivada de la iniciativa preferente presentada por el Ejecutivo Federal de la Ley General de Contabilidad Gubernamental.
Según la Exposición de Motivos, esta reforma fue encaminada a transparentar el gasto en todos los órdenes de gobierno y cerrarle espacios a la corrupción y al desvío de recursos públicos; indica que se obliga a transparentar y hacer más eficiente el financiamiento de la Educación Básica y Normal, se refuerzan los incentivos al fortalecimiento de los ingresos propios y la recaudación local, así como su medición, se fomenta la recaudación eficiente de impuestos y un mejor empleo de las bases gravables, se promueve un federalismo más transparente, con una mayor rendición de cuentas, en tanto que obliga a los gobiernos de las entidades a que publiquen en Internet el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, respecto de las participaciones que las entidades reciban y que tengan obligación de participar a sus municipios o demarcaciones territoriales.
En ese tenor, se adiciona un capítulo específico relativo a la transparencia y se endurecen las sanciones por su incumplimiento, además se establecen facultades al CONAC y al CONEVAL para evaluar los sistemas de contabilidad con un nuevo esquema de gestión del presupuesto basado en resultados y de un sistema de evaluación del mismo. Se faculta también al Consejo para emitir los formatos mediante los cuales los entes obligados deberán difundir la información y se establece que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y las dependencias equivalentes en los gobiernos locales deben facilitar el acceso a la información financiera de todos sus entes públicos, mediante enlaces electrónicos en sus páginas de Internet.
Si bien la reforma en comento intenta hacer más transparente la gestión de los recursos de los fondos federalizados, el capítulo V añadido denominado: “De la Información Financiera Relativa a la Evaluación y Rendición de Cuentas”, no versa sobre temas o conceptos relativos a métodos de registro o reglas de información financiera, sino aspectos vinculantes a los entes que ejercen fondos federales a transparentar el uso de los mismos, que en nuestra opinión debiera ser objeto de las leyes en materia de transparencia y ser vigilada por el órgano federal y locales garantes de este derecho.
En cumplimiento con lo anterior, y en particular con el artículo cuarto transitorio del Decreto que Reforma a la Ley General de Contabilidad Gubernamental, el CONAC emitió en abril de 2013 otro bloque de quince normas que establecen los formatos y estructura de información para trasparentar la gestión de recursos provenientes de fondos federalizados. Resultado de ello, los entes obligados cumplirán, tanto con estas normas como con las disposiciones que en la materia ordenen las instituciones garantes de la transparencia a nivel federal y local.
Retos
Es indudable que para dar cumplimiento a lo contenido en la serie de documentos emitidos por el CONAC y la reforma señalada, los entes obligados se han encontrado ante diversas problemáticas para su implementación. Por ello y derivado del diagnóstico expuesto, el 3 de mayo de 2013, el CONAC aprobó nuevos plazos para el cumplimiento de la Ley de General de Contabilidad Gubernamental como se indica en el siguiente cuadro:
Es entonces que en materia de contabilidad gubernamental quedan por atender dos grandes temas:

• Contar con un sistema único que integre el registro presupuestal con la operación contable con una plataforma informática que permita generar información a tiempo real.
• Registro y valoración del patrimonio.

Respecto al primer tema, el uso de tecnologías de información representa un gran reto y, a su vez, presenta áreas de oportunidad en la implementación de la LGCG. Se requiere de una plataforma y herramientas informáticas para el registro e interrelación automática de las transacciones presupuestarias y contables con un registro único de las transacciones con base acumulativa, la operación del sistema y la generación de información en tiempo real.
Al respecto, el CONAC emitió la “Guía de requerimientos mínimos para la valoración de aplicativos informáticos de administración y gestión de información financiera” (disponible en: www.conac.gob.mx) que establece parámetros requerimientos mínimos (funcionalidad indispensable) y otros procesos que pueden complementar el funcionamiento de la aplicación informática, para facilitar la operación diaria e introducen innovaciones que mejoran los procesos (funcionalidad de valor agregado).
En cuanto al registro y la valoración del patrimonio, la propia Exposición de Motivos de la iniciativa de Ley refería: “la contabilidad gubernamental deja atrás la idea que su propósito sólo es la generación de información para la integración de las cuentas públicas… asume como premisa básica el registro y la valuación del patrimonio del Estado”. En el capítulo II, la LGCG señala que, los entes públicos deberán asegurarse de que el sistema contable facilite el registro y control de los inventarios de los bienes muebles e inmuebles de los entes públicos y que serán materia de registro y valuación las provisiones que se constituyan para hacer frente a los pasivos de cualquier naturaleza.
El CONAC ha emitido diversas disposiciones sobre registro y valuación del patrimonio que requiere la aplicación de la LGCG, y para dar cumplimiento a ello los entes públicos deberán hacer esfuerzos armonizados para el levantamiento de inventarios, definición de los bienes a ser incorporados en los registros, las premisas contables para el reconocimiento del demérito en el valor de los bienes y el reconocimiento de pasivos y las reglas para la generación de la información sobre bases devengadas y en tiempo real.
A la fecha de la preparación del presente documento, se tiene contemplada una reunión extraordinaria para cerrar con los trabajos del ejercicio 2013 del CONAC; en esta se pretende abordar la armonización en la estructura de las cuentas públicas, reformar los capítulos III y VII del Manual de Contabilidad Gubernamental y reformar los lineamientos que deberán observar los entes públicos para registrar en las cuentas de activo los fideicomisos sin estructura orgánica y contratos análogos.
También se analizarán los “Términos y condiciones para la distribución del fondo previsto” en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2014, para el otorgamiento de subsidios a las entidades federativas y a los municipios para la capacitación y profesionalización, así como para la modernización de tecnologías de la información y comunicaciones.
En resumen, el esquema de transición planteado en la Ley publicada en 2008 ya está agotado —ya no hay tiempo de que no transcurra ni plazo que no se cumpla—, y han transcurrido cinco años de estudio, emisión de norma, generación de esquemas de apoyo y acciones de capacitación. El año 2014 es definitivo para que los esfuerzos dirigidos hacia la armonización contable permitan al Estado hacer más eficiente el control del gasto público, adoptar un nuevo enfoque en la toma de decisiones, ofrecer mejor calidad y oportunidad en la información y rendición de cuentas, incorporar mejores prácticas contables y establecer un adecuado control patrimonial, tanto de sus bienes como de sus pasivos y contingencias.

Referencias
México, “Ley General de Contabilidad Gubernamental”, última reforma publicada en el DOF del 9 de diciembre de 2013, 40 pp.

México, Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC). Documentos emitidos.
http://www.conac.gob.mx/consejo.html