El desarrollo del ser humano a costa de los recursos naturales finitos genera que la problemática del deterioro al planeta siga siendo tema durante los
siguientes años, continuando con propuestas sobre cómo incentivar la conservación de tales recursos o, en su caso, inhibir la sobreexplotación de los mismos1
Toda actividad humana provoca un riesgo al ambiente y, en consecuencia, aplicar impuestos debiera generalizarse, involucrando tanto a los entes productivos dañinos como a los que directa o indirectamente resulten beneficiados de dicha actividad.
Tal perspectiva se aparta del concepto sancionador por afectar al medio; busca recaudar desde el primer momento de generarse un riesgo permitido, tomando en cuenta que este, por sí mismo, modifica el ecosistema, con independencia de cumplir todas las previsiones posibles, a fin de evitar una situación que impacte al entorno y, en el supuesto de darse tal afectación, el Estado tenga posibilidades financieras de afrontarla. Asimismo, propone bases teóricas de mecanismos impositivos realmente gravosos, obteniéndose con ellos, la adopción ciudadana de conductas mitigadoras de la polución, como la cultura del reciclaje o conducir vehículos no contaminantes.
El cuarto párrafo del artículo 4º. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconoce que: “Toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar”.2
Lo importante de esta base constitucional es precisamente establecer, desde el punto de vista jurídico, cuáles serían los elementos inherentes al ambiente, a efecto de determinar el bien jurídico tutelado y de ahí establecer los mecanismos para su protección, en el caso de este trabajo, por medio de la imposición fiscal. Al respecto, Cabrera Acevedo, citando a
Beniamino Caravita, señala “que el ambiente tiene tres elementos: a) la tutela de la belleza del paisaje y de la cultura; b) la lucha contra la contaminación, y c) el ordenamiento del territorio y el urbanismo”.3
Existen agentes productores que, en virtud de las necesidades del ser humano, generan una actividad económica de la que directamente se ven beneficiados un determinado número de personas, básicamente quienes adquieren los bienes de ese productor, sin embargo, existe un número indeterminado de personas que, a pesar de no recibir un beneficio de este agente, corren el riesgo de verse afectados por dicha actividad; de ahí que no solo corresponde al agente productor que se le grave por su actividad, sino también a quienes demandan del mismo los beneficios de dicha actividad económica.
Se habla de los impuestos con fines fiscales y de los impuestos con fines extrafiscales. Respecto de esta distinción hecha sobre los impuestos, cabe hacer la aclaración que “la doctrina ha enfocado su estudio de este tema en los impuestos, lo anterior debido al propio desarrollo doctrinal que ha tenido el impuesto”, de tal suerte que al hacerse referencia a impuestos se puede considerar aplicable la distinción a las contribuciones en general, misma suerte corre la distinción de trato, respecto a este último concepto,
con el tributo, referido por la doctrina extranjera.4
Partiendo de lo anterior, es posible hablar de una fiscalidad ambiental propiamente dicha, sin que se entienda esta con fines extrafiscales, la cual “abarca una pluralidad de tratamientos diversos. Estas variadas modalidades pueden reconducirse a tres grupos: la introducción del elemento ecológico en la estructura de los tributos fiscales, el establecimiento de tributos ambientales y los beneficios fiscales”.
En esta perspectiva, el problema a resolver tendría que ver más con la capacidad contributiva del sujeto pasivo del tributo, que los fines de la fiscalidad ambiental; sobre esta cuestión “la argumentación que más puede atraer es la que se refiere a la extrafiscalidad compatible con la capacidad contributiva y la introducción, si bien sumaria, de un concepto clave, a mi modo de ver, que es la capacidad de contaminar”.5
Uno de los problemas que presenta la tutela del bien jurídico respecto del ambiente es, precisamente, la concepción del derecho a un ambiente sano, como derecho difuso; así las cosas, no se pretende hacer un examen exhaustivo de esta clase de derechos, sin embargo, resulta necesario abordar el conocimiento de este concepto dado que la protección al ambiente se viene identificando con este tipo de derechos, en virtud de sus características particulares.6
Según Claudia Corichi, la recaudación por medio de impuestos ambientales es aún un escenario poco explorado en el sistema fiscal mexicano. Sin embargo, la ineludible marca de las empresas contaminante es cada vez mayor en todos los sentidos.
Comunidades afectadas, familias desplazadas, daños a la salud, pero también consecuencias sociales que son poco abordadas por estos sistemas impositivos, que muchas veces no culminan con políticas y recursos orientados a resolver problemas públicos.
En 2017, el Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP) publicó un estudio sobre impuestos ambientales, en el que se comparan las cargas fiscales implementadas en diferentes países por medio de una sanción a las empresas contaminantes.
El documento destacaba que mientras que en países como Australia y Alemania recaudan, en promedio, 1.9% del Producto Interno Bruto (PIB) por estas cuestiones, en México la normativa era tan laxa que la recaudación apenas representa 0.1%.
Aunque en el caso de los impuestos ambientales, estos tienen un fin extrafiscal, el de desincentivar actividades contaminantes, la experiencia internacional destaca haber destinado los recursos de estas cargas, a políticas concretas de atención de comunidades mineras que generalmente se desarrollan alrededor de estas industrias. Por ejemplo, casos como los de Bolivia y Chile son un referente.
En México, el movimiento de la renta minera en los últimos 20 años tuvo un crecimiento positivo que pasó de significar 0.15% del PIB, a casi 0.5% del mismo en el periodo de 1990 a 2010. Sin embargo, el porcentaje de recaudación, con respecto del PIB de 2006 a 2012, refleja una reducción superior a 100%, reflejando así el poco compromiso de las industrias extractivas –muchas veces extranjeras– con el desarrollo de las comunidades que impactan.
Hace unos días (febrero de 2019), la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) determinó legal la aplicación de un “impuesto ecológico” que pagarán las empresas relacionadas con el modelo extractivo depredador en el estado de Zacatecas. En los hechos, el aval a este impuesto significa la justificación y un intento de legitimación de un modelo extractivo que múltiples estudios e investigaciones han demostrado que destruye la vida.
La SCJN declaró que las entidades federativas pueden establecer impuestos ecológicos que deberán pagar las empresas que, derivado de sus operaciones, contaminan en su territorio.
Por mayoría de nueve votos el Pleno de la Corte avaló el proyecto de la ministra Norma Lucía Piña Hernández y declaró que esta facultad en materia ambiental no es exclusiva de la Federación, sino concurrente entre esta y los estados.
Esto, debido a que dichos impuestos no se fijan recaudatorios, sino para inhibir que las empresas contaminen y para invertir en las medidas de remediación que se requieren para afrontar el impacto ambiental que tiene su operación.
Un dilema que hay que resolver es cómo mejorar los ingresos propios de las entidades federativas, en virtud de las evidentes dependencias de las transferencias federales, unas de libre disposición, que son las participaciones, ingresos propios derivados de la adhesión de los estados al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, en 1980, y otras transferencias condicionadas.
Es notoria la concentración de potencial recaudatorio en el nivel central, mayor que el de la mayoría de los países que formamos parte de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), en la que hay naciones federales y centrales o unitarias.
Las empresas pueden quedar exentas del pago de este tipo de impuestos siempre y cuando tengan certificación de ser socialmente responsables.
Originalmente, el proyecto establecía que las empresas de la industria automotriz, química, petróleo, petroquímica, pinturas, papel, metalúrgica, de vidrio, entre otras, que forman parte de las que más contaminan, quedaran fuera de este tipo de impuestos locales por ser competencia federal.
Sin embargo, en el proyecto final que avaló el Pleno esta disposición se eliminó al considerar que la Ley Federal de Equilibrio Ecológico solo reserva para las autoridades federales la expedición de los permisos de operación, no así los gravámenes a los que pueden estar sujetas.
DR. Y C.P.C. MIGUEL ÁNGEL SANTILLANA SOLANA
SASM_SC@HOTMAIL.COM
@M_ASANTILLANA
1 Vargas Ramos, A. (2014). Impuestos ambientales: La imposición fiscal a los riesgos
permitidos. México: Porrúa.
2 Ibidem, p. 111.
3 Ibidem, p. 112.
4 Ibidem, p. 119.
5 Ibidem, p. 121.
6 Ibidem, p. 128.