Introducción
El 16 de diciembre de 2004, la Secretaría de la Función Pública (SFP), emitió el: “Acuerdo por el que se establecen los lineamientos que regulan la participación de los testigos sociales en las contrataciones que realicen las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal”.
A partir de la entrada en vigor de este instrumento legal se institucionalizó la participación del Testigo Social en las contrataciones públicas, como un ambicioso proyecto orientado a crear nuevas prácticas de gestión en la Administración Pública en México, mediante la generación de un espacio incluyente de interacción entre la ciudadanía, la SFP y las áreas encargadas de las adquisiciones y contratos, al interior de las dependencias y entidades del Gobierno Federal.
En los años subsecuentes se han caracterizado por la realización de innumerables esfuerzos para reforzar esta figura, así como para lograr mayores impactos en su desempeño, destacando la regulación específica sobre la participación de los Testigos Sociales en las leyes de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las estas, así como en sus respectivos reglamentos, a partir del 28 de mayo de 2009.1
Este mecanismo se ha arraigado en los procedimientos de contratación de carácter nacional e internacional,relacionados con la adquisición de bienes y servicios, la obra pública, así como los relativos a los proyectos de asociaciones público-privadas, no solo en el ámbito del Gobierno Federal, sino también en algunos estados y municipios de la República Mexicana.
Actualmente, el Programa de Testigos Sociales en las contrataciones públicas, involucra a siete Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) y también a 37 personas físicas, quienes fungen con ese carácter en los procedimientos de contratación. Este proyecto abanderado por la SFP vincula la participación de la sociedad en los asuntos públicos e incluye recursos, toda una estructura normativa y una gran red de coordinación con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.
Las condiciones que facilitaron su diseño e instrumentación en nuestro país resultan de gran importancia para comprender la verdadera naturaleza de este importante mecanismo, como se muestra a continuación.
El contexto
A finales del siglo XX, cobró fuerza, en la mayoría de los países, la necesidad de reconstruir al Estado con las herramientas necesarias para enfrentar los retos de la economía globalizada, lo que a su vez posibilitó la conformación de nuevos postulados para ajustar el quehacer de la administración pública a los requerimientos de la creciente interdependencia internacional. La intención consistía en dotar de mayor eficacia el quehacer de las instituciones públicas, para garantizar el buen funcionamiento de los mercados.
La estandarización de pautas de comportamiento y actuación en el quehacer público aplicables a la realidad de cada país constituyó una prioridad impulsada en el seno de la mayor parte de los organismos internacionales.
La incorporación progresiva de este cuerpo doctrinario al interior de los gobiernos, en los cuales la privatización, la desregulación y las concesiones de servicios tuvieron un lugar privilegiado, generó, desde un principio ciertas disfuncionalidades. Entre ellas, el ensanchamiento del marco de interacción entre la esfera pública y la privada, donde los intereses de esta última empezaron a adquirir mayor impacto en las decisiones gubernamentales, lo que propició, en muchos casos, el incremento de oportunidades para la comisión de actos irregulares o corruptos. A su vez, la aparición de nuevos actores empresariales con respaldo e importancia a nivel global modificó las reglas del juego, no solo en el accionar de las instituciones públicas y la formulación de las políticas públicas, sino también en el proceso decisorio de los poderes legislativo y judicial de los países.
La corrupción que involucró a personajes de la alta jerarquía burocrática mediante sobornos, cohecho y evidentes conflictos de interés se incrementó gracias a las condiciones favorables que se fueron gestando con las reformas, lo cual motivó el interés de los organismos internacionales para tratar de regularla, a través de diversos instrumentos, entre ellos, las convenciones internacionales contra la corrupción, las cuales aludían a la transparencia, la rendición de cuentas, la integridad, la ética pública y la participación de la sociedad en los asuntos gubernamentales. Valores incuestionables que permanecen hasta el día de hoy en el discurso político, independientemente de sus resultados satisfactorios en la gobierno de las naciones.
La respuesta institucional
El gobierno mexicano firmó y ratificó diversas convenciones internacionales contra la corrupción ante los siguientes organismos: Organización de Estados Americanos (OEA), cuyo instrumento jurídico entró en vigor a partir del 6 de marzo de 1997; la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), que inició formalmente su aplicación el 26 de julio de 1999 y, por último, con la Organización de las Naciones Unidas (ONU), a partir del 14 de diciembre de 2005.
El eje que dio vida al articulado de estos tres documentos consiste en el establecimiento de compromisos concretos en materia de transparencia, rendición de cuentas y combate a la corrupción, esta última concebida como un fenómeno de alcance global, cuyo incremento se convirtió en un tema de alta trascendencia en aspectos referidos a la gobernabilidad.
Claramente, las convenciones reconocieron la importancia del fenómeno de la corrupción y la práctica del soborno en el mundo como conducta común en las transacciones internacionales, particularmente en el plano de las contrataciones públicas.
Cada una de ellas aportó un marco normativo válido y aplicable para inhibir y sancionar en los planos nacional e internacional las conductas corruptas, además de establecer mecanismos y acciones para prevenir, detectar y erradicar la falta de ética e integridad en el desempeño de un cargo público. Se trató, en su momento, de un marco de principios y buenas prácticas, que pudieran ser adaptadas a la realidad interna de cada nación, tomando como base la restructuración de las leyes locales vigentes.
Gracias a esto se logró influir en la reforma y modernización de los sistemas de contrataciones públicas especialmente en el caso de México, mediante la realización de varias acciones, entre estas, la incorporación de nuevos actores como el Testigo Social dentro de la actividad estratégica.
El origen del Testigo Social
Transparencia Internacional promocionó diversos mecanismos, a efecto de contribuir a la transparencia y visualización objetiva del entramado de las Contrataciones Públicas. Entre los que se cuentan las Audiencias Públicas (AP), la Discusión Participada de las Bases y Condiciones (DP), los Pactos de Integridad (PI) y el Sistema de Declaraciones Juradas como Control de Conflictos de Intereses (DDJJ).
La idea general de los Pactos de Integridad (PI), expresada por Transparencia Internacional es que los concebía como un acuerdo contractual de no sobornos entre todas las partes implicadas en los procesos de licitaciones públicas mayores, privatizaciones, y subastas públicas.
En México Transparencia Mexicana se promovió la implementación de los Pactos de Integridad (PI), incluyendo a la figura del Testigo Social para realizar el monitoreo de todas las fases del procedimiento de contratación. El primero fue firmado con el Gobierno del Distrito Federal, para la Contratación del servicio de aseguramiento de los bienes a cargo del Gobierno del D.F. (Sistema de Transporte de Pasajeros y Servicio de Transporte Eléctrico 2001-2002), celebrado entre los meses de enero a marzo de 2001, fungiendo como Testigo Social, la propia Transparencia Mexicana y como Asesor Técnico el C.P. Humberto Murrieta Necoechea.
Fue así como surge la figura del Testigo Social en las contrataciones públicas que, a lo largo de casi dos décadas, ha operado en los procesos licitatorios, no solo en el ámbito federal, sino también en algunos estados y municipios del país.
La importancia que ha adquirido radica en la estructura conceptual y técnica con que ha sido dotado a lo largo de los años, así como los resultados que ha tenido como instrumento coadyuvante en la transparencia, equidad y honradez de las contrataciones públicas.
Las características generales de su participación en los procedimientos de contratación pueden observarse en el siguiente cuadro:
El Testigo Social se identifica dentro de las instituciones de rendición de cuentas que han sido creadas por el Estado, para fortalecer el modelo democrático del país, así como para combatir la corrupción. Por su estructura, el Testigo Social ha posibilitado la conformación de un escenario distinto de interacción entre la sociedad civil y la autoridad, otorgando un mayor protagonismo e influencia de la primera, en las decisiones gubernamentales.
Conclusión
A lo largo del tiempo en que se ha desarrollado exitosamente el programa de Testigos Sociales, la experiencia adquirida permite proponer como posibles áreas de mejora las siguientes: > En lo que toca al ámbito de las funciones atribuidas a los Testigos Sociales, conviene proponer que su participación se extienda hasta la conclusión de los contratos signados con los proveedores, a efecto de constatar la entrega satisfactoria de los bienes o servicios, así como el cumplimiento estricto en los plazos de entrega pactados. > En materia de obra pública, sería conveniente la participación del Testigo Social para constatar el avance físico y financiero programado de las obras, así como las modificaciones a los presupuestos autorizados y su razonabilidad. En ambos casos, esta medida contribuiría a transparentar los procedimientos hasta su consumación y a evitar actos de corrupción frecuentes y conocidos que se originan en la firma de convenios.
Modificatorios para las obras, los cuales redundan siempre en un sobre precio, que en ocasiones duplica o triplica su presupuesto original.
Por otra parte, es importante generalizar la práctica de la Licitación Pública en todas las contrataciones, lo cual significaría la posibilidad de restringir dentro de las Leyes de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y la de Obra Pública y Servicios Relacionados con las Mismas, además de sus respectivos Reglamentos el régimen de excepción a la Licitación Pública, a efecto de evitar la discrecionalidad y la opacidad que existe tanto en las adjudicaciones directas, como en la invitación a cuando menos tres proveedores. > Otro aspecto importante, consiste en el mejoramiento técnico de los sistemas electrónicos, particularmente en el caso de CompraNet donde se recomienda optimizar la trazabilidad de los registros electrónicos en todas las fases de los procedimientos de contratación, incluidas las inconformidades y quejas, para lo cual podría aprovecharse la Plataforma Digital prevista en el Sistema Nacional Anticorrupción.
MAP. Enrique Joaquín Arce Bravo|Presidente del Consejo Consultivo 2018-2020 Academia Mexicana de Auditoría al Desempeño, A.C. earce@bargallo.com.mx